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PROTEÇÃO DO AR, ÁGUA E SOLO. LUTA CONTRA O RUIDO
FERNANDO DOS REIS CONDESSO
1. Regime da prevenção e controlo integrado de emissões poluentes para o ar, água e solos. Licenciamentos e regime das instalações de incineração e coincineração de resíduos sólidos ou líquidos
No quadro da política do ambiente da União Europeia e no sentido de cumprir as conclusões das Comunicações relativas à estratégia sobre a poluição atmosférica, a proteção do solo e a prevenção e reciclagem de resíduos, de acordo com o Sexto Programa Comunitário de Ação em Matéria de Ambiente[1], aparece a Diretiva da UE n.º2010/75/UE, de 24.11.2010 sobre a prevenção e o controlo integrados da poluição (RPCIP)[2]. O legislador, que antes já dera corpo à Lei de Bases do Ambiente de 1984 e ao direito europeu anterior, veio nesta década proceder à publicação do atual Decreto-Lei n.º127/2013, de 30 de agosto, dando tradução à nova Diretiva.
Nesta nova legislação estão em causa atividades industriais e agropecuárias (anexo I) e as que usam solventes orgânicos acima de certos limiares e ainda a incineração[3] e coincineração de resíduos[4]. Não estão abrangidas as atividades de investigação e desenvolvimento e ensaio de novos produtos e processos, estabelecendo-se, com objetivos transversais a todas as políticas, o regime de libertação direta ou indireta de substâncias, vibrações, calor ou ruído para o ar, água ou solo, a partir de fontes pontuais ou difusas com origem numa instalação (“emissões industriais”) aplicável à prevenção e ao controlo integrados da poluição[5], com regras destinadas a evitar e ou reduzir as emissões para o ar, a água e o solo e a produção de resíduos, a fim de alcançar um elevado nível de proteção do ambiente no seu todo[6] (artigo 1.º).
Este regime criou um organismo público, a Comissão Consultiva para a Prevenção e Controlo Integrados da Poluição, para o acompanhamento da atividade das instalações poluentes, a funcionar sob a presidência da Agência Portuguesa do Ambiente, com especial importância no acompanhamento da evolução e na promoção da adoção das “melhores técnicas disponíveis” (MTD), cuja identificação e análise deve apoiar, e acompanhamento das medidas de monitorização (artigo 33.º).
Face ao fato de a existência de abordagens diferentes no controlo das emissões para o ar, para a água e para os solos refletidas em diversos diplomas legais específicos poder favorecer a transferência dos problemas de poluição entre os vários meios físicos, em vez de favorecer a proteção do ambiente no seu todo, conduziu a uma abordagem integrada do controlo das emissões através de um novo quadro jurídico agregador num único diploma legal de todas as matérias sobre o tema[7].
É estabelecida a obrigação de apresentar, com o pedido de licenciamento ou autorização, um relatório de base que inclua informações que permitam determinar o estado de contaminação do solo e das águas subterrâneas, para permitir estabelecer uma comparação quantitativa com o estado do local após a cessação definitiva das atividades. Incorporam-se as orientações em matéria de egovernment.
Em geral, visa-se contribuir para as boas práticas de relacionamento entre os operadores económicos e a Administração Pública.
O novo quadro jurídico facilita a captação de novos investimentos e a geração de novos projetos para as empresas, baseado num modelo com procedimentos mais céleres e transparentes, facilita o licenciamento ou autorização no domínio do ambiente e, por outro lado, promove uma maior responsabilização dos operadores económicos e das demais entidades intervenientes no processo.
Um único diploma legal dos cinco regimes sobre a matéria facilita a harmonização e a articulação sistémica dos respetivos regimes jurídicos e a adoção de condições técnicas padronizadas e a intervenção de entidades acreditadas na garantia da boa instrução dos processos de licenciamento ou autorização, permitindo uma redução significativa dos prazos. Passa a ser emitida uma única licença (condição obrigatória prévia à exploração da instalação), a qual incorpora as condições de exploração das instalações nos vários domínios ambientais[8].
No que concerne aos valores-limite de emissão (aplicáveis no ponto onde são libertadas as emissões à saída da instalação, ou, caso não seja possível, no ponto considerado mais adequado, após dedução de uma eventual diluição), parâmetros equivalentes, medidas técnicas e requisitos de monitorização (artigo 30.º), prevê-se que, em caso de libertação indireta para meios aquáticos, ao serem fixados os VLE da instalação possa ser considerado o efeito de uma estação de tratamento, desde que se garanta que o nível de proteção do ambiente no seu todo é equivalente e que não conduz a uma maior contaminação do ambiente[9].
Estes valores de emissão (VLE), parâmetros e medidas técnicas assentam na lógica das melhores técnicas disponíveis em cada momento (MTD), mas sem estar a impor a utilização de uma técnica ou de uma tecnologia específica. Os VLE definidos nas licenças ambientais não devem exceder, em condições normais de funcionamento, os valores de emissão associados às MTD estabelecidas nas suas conclusões, reportados ao mesmo período ou a períodos mais curtos e às mesmas condições de referência. No caso de não existirem valores de emissão associados às MTD nas conclusões, os VLE devem garantir os melhores níveis de desempenho ambiental que a instalação consegue atingir, em operação normal. No entanto, desde que não seja gerada uma poluição significativa e desde que seja atingido um nível elevado de proteção global do ambiente, a APA pode definir valores menos rigorosos (que não podem exceder os VLE definidos nos anexos ao Decreto-Lei n.º 127/2013, quando aplicáveis) se o operador puder demonstrar que a obtenção destes valores acarretaria custos desproporcionadamente elevados face aos benefícios ambientais obtidos, devido ou à localização geográfica ou às condições ambientais locais da instalação em causa ou às características técnicas da instalação em causa, mas nesta situação a Agência tem de anexar à licença ambiental o resultado da avaliação e a justificação das condições impostas às condições de licenciamento. Sempre que possível, será com base nas conclusões sobre a monitorização descritas nas conclusões MTD que serão definidos os requisitos de monitorização. Sempre que possível o operador deve utilizar métodos de monitorização cujo limite de deteção seja, no máximo, de 10%. do VLE estabelecido na licença. Ela deve ser periódica, determinada pela APA na licença ou nas regras vinculativas gerais. De qualquer modo, a periodicidade mínima da monitorização é de 5 para as águas subterrâneas e 10 anos para o solo, exceto se ela se basear numa análise sistemática dos riscos de contaminação, a monitorizar periodicamente conforme indicado na licença.
No que se refere às “melhores técnicas disponíveis”[10] e objetivos de qualidade ambiental (artigo 31.º), elas devem corresponder à fase de desenvolvimento mais avançada e eficaz das atividades e modos de exploração, que demonstre a aptidão prática de técnicas específicas para constituírem a base dos valores-limite e de outras condições de licenciamento, para se evitar ou, quando tal não seja possível, reduzir as emissões e o impacte no ambiente no seu todo.
No entanto, se para se poder cumprir um dado objetivo de qualidade ambiental forem exigíveis condições mais restritivas do que as previsivelmente obtidas com recurso às MTD, a licença deve prever condições suplementares para o atingir.
Devem ser promovidos o desenvolvimento e a aplicação de técnicas emergentes, em especial das que são indicadas nos documentos de referência MTD, consideradas como as técnicas utilizadas pela primeira vez numa atividade industrial que, se comercialmente desenvolvida, pode assegurar um nível geral de proteção do ambiente mais elevado ou permitir, pelo menos, o mesmo nível de proteção do ambiente e maiores poupanças (artigo 32.º).
O título de exploração de uma instalação pela entidade coordenadora fica dependente do deferimento expresso ou tácito do pedido de licença ambiental (cujo pedido é apresentado pelo operador à entidade coordenadora), que fica a fazer parte integrante do título de exploração, embora (com exceção de licenças padronizadas) a decisão sobre o título de exploração possa ser proferida antes da decisão final no procedimento de licença ambiental. Mas o indeferimento do pedido pela entidade coordenadora quer do título de exploração quer da licença ou autorização de exploração implicam a caducidade automática (com efeitos imediatos) da licença ambiental.
Há deferimento tácito nos casos em que não exista nenhuma causa de indeferimento, mas, decorrido o prazo para a decisão, não tenha havido nenhuma resolução. Neste caso, cabe à APA emitir certidão comprovativa do decurso do prazo para a emissão da licença ambiental, que produz os mesmos efeitos enquanto não for substituída pela licença, devendo a decisão da entidade coordenadora sobre o início da exploração basear-se no conteúdo do pedido da licença (artigo 23.º). De qualquer modo, o explorador da instalação está sempre obrigado ao cumprimento das obrigações legais aplicáveis (VLE aplicáveis, valores de emissão associados à utilização das MTD, deveres de informação e resultados da participação do público[11], condições impostas quer na Declaração de Impacte Ambiental (DIA) e ou no parecer sobre o relatório descritivo da conformidade do projeto de execução com a DIA, no parecer sobre avaliação de compatibilidade de localização, no relatório de segurança aprovado pela entidade competente e, no caso de já haver decisão sobre a mesma, na licença ambiental, quer no título ou na informação prévia de utilização de recursos hídricos, assim como no título de emissão de gases com efeito de estufa (TEGEE).
As instalações que desenvolvem uma ou mais atividades previstas no anexo I e as instalações de combustão ou de incineração de resíduos e de coincineração de resíduos, só podem ser exploradas após a emissão das respetivas licenças. Qualquer transferência de responsabilidades é efetuada mediante documento assinado pelos representantes legais das partes e deve discriminar a atribuição de responsabilidades, nomeadamente na operação das atividades, utilidades, emissões e reporte de dados (artigo 5.º).
No entanto, se a atividade principal for a gestão de resíduos, é emitida apenas a licença de exploração, que integra as condições de licenciamento ambiental, enquanto nos outros casos é emitida apenas a licença ambiental que integra as condições de licenciamento. A licença ambiental integra as condições relativas ao licenciamento de instalações de incineração ou coincineração de resíduos e é integrada na licença de exploração, sempre que a atividade principal da instalação seja a incineração ou a coincineração de resíduos, tal como são integradas na licença ambiental as condições relativas ao licenciamento de instalações de combustão ou de produção de dióxido de titânio (capítulos III e VI) e as condições do licenciamento das instalações que desenvolvem a atividade de tratamento de águas residuais que não estejam abrangidas pelo Decreto-Lei n.º 348/98, de 9 de novembro (artigo 6.º).
No caso de instalações que desenvolvam as atividades enunciadas no anexo I (artigo 29.º), os operadores, demonstrando não se encontrar em condições de utilizar a capacidade nominal da instalação, podem, fundamentadamente, requerer à entidade coordenadora, a exclusão da sujeição ao regime de prevenção e controlo integrados da poluição, enquanto se mantiver essa situação, caso em que, havendo deferimento (sujeito a prévio parecer vinculativo da APA, no prazo de 15 dias contados da receção do processo) com indicação do limite de capacidade autorizado e condições impostas pela APA, e já existindo anteriormente licença ambiental, esta caduca. Se não comunicada nenhuma decisão, ocorre deferimento tácito (com adaptação do artigo 23.º). Sendo o caso, o operador continua a estar obrigado a prévio licenciamento da utilização dos recursos hídricos, e ao cumprimento de toda a pertinente legislação ambiental e as instalações ficam sujeitas a verificação anual da capacidade nominal da instalação, para efeitos de eventual revogação no de ultrapassagem da capacidade autorizada (artigo 29.º).
Nos casos em que se verifique o incumprimento de alguma das condições impostas nas licenças, o operador deve não só informar em 48 horas a entidade competentes (EC, APA ou CCDR territorialmente competente), como executar o mais rapidamente possível as medidas necessárias para repor as condições da licença e outras complementares que elas considerem necessárias para esse restabelecer.
Independentemente disso, qualquer incidente ou acidente afetando significativamente o ambiente e sem prejuízo da aplicação do regime jurídico da responsabilidade por danos ambientais[12], implica a execução imediata de medidas adequadas para limitar as consequências para o ambiente e a sua repetição, assim como de, no prazo máximo de 48 horas, informar a autoridade ambiental nacional, e executar as medidas que ela vier a entender necessárias a título complementares para limitar eficazmente essas consequências.
O funcionamento da instalação deve ser interrompido, até que sejam executadas as medidas referidas, nas situações de perigo imediato para a saúde humana ou ameaça de produção de um efeito nocivo imediato significativo para o ambiente (face a incumprimentos de condições de licenciamento[13] e, por igual razão, nas de incidentes ou acidentes).
No caso de haver uma modificação das características ou do funcionamento ou uma ampliação da instalação, que possa ter consequências no ambiente, nomeadamente as que induzam um efeito relevante nas condições especificamente estabelecidas na licença ambiental em vigor, assim como uma alteração substancial nas atividades desenvolvidas que corresponda aos limiares estabelecidos no anexo I, a transmissão, a qualquer título, da exploração ou propriedade de parte da instalação, sujeita a uma mesma licença ou a atualização da licença ambiental (n.º7) considera-se que se está face a alterações da exploração da instalação que obriga a um procedimento de reapreciação dos seus termos (artigo 19.º).
No que se reporta à licença de exploração de instalação de incineração ou coincineração de resíduos, só pode haver alteração por decisão fundamentada da APA, impondo a adoção das medidas adequadas para minimizar ou compensar os efeitos negativos não previsíveis para o ambiente ou para a saúde pública ocorridos durante a exploração da instalação ou a pedido do operador se pretender introduzir uma alteração ou ajustamento ao projeto da instalação (capítulo IV), neste caso instruindo o pedido com os elementos relevantes para o efeito (artigo 71.º).
As licenças podem ser transmitidas desde que o transmissário declare obrigar-se à exploração da instalação nas condições constantes da licença emitida. O requerimento, devidamente instruído, deve ser dirigido à entidade coordenadora e apresentado junto da APA, acompanhado do comprovativo de subscrição de seguro de responsabilidade civil extracontratual, a quem cabe decidir da licença de exploração, atualizando-a e comunica as alterações á entidade coordenadora (artigo 20.º e 79.º).
Findo o prazo de validade de uma licença de exploração, caduca se não for renovada, caso em que, sendo o caso disso, o operador deve enviar atempadamente (à APA, através da EC, até seis meses antes) todos os elementos aptos a atualizar os constantes do pedido original de licenciamento, ou informar que não existem alterações. A licença é renovada por igual período, podendo ser previamente realizada uma vistoria considerada necessária ou quando seja obrigatória (capítulo IV). No entanto, a licença também caduca se deixar de existir atividade por motivo imputável ao operador por período igual ou superior a três anos, no caso da licença ambiental e igual ou superior a um ano, no caso da licença de exploração (seis meses no caso de exploração da instalação de incineração ou coincineração de resíduos, embora passível de prorrogação por igual período, uma única vez, se tiver ocorrido motivo atendível do atraso), tal como caduca automaticamente também se ocorrer a diminuição da capacidade instalada para valores inferiores aos limiares de abrangência do anexo I, obtenção da exclusão de aplicação do atual regime legal, transmissão de parte da instalação que desenvolva atividades previstas no anexo I sem o cumprimento do disposto legalmente (alínea c), n.º 1, artigo 20.º) e no caso de o operador não prestar informações solicitadas.
Este regime de licenciamento articula-se com outros regimes legais, designadamente o Sistema da Indústria Responsável (SIR: Decreto-Lei n.º169/2012, de 1.8), o novo regime do exercício da atividade pecuária (NREAP: Decreto-Lei n.º81/2013, de 14.6), pelo que vem salvaguardar-se a harmonização dos procedimentos de forma a facilitar a sua execução e cumprimento por parte dos operadores[14].
No que concerne ao regime das instalações de incineração e coincineração de resíduos sólidos ou líquidos (com aplicação a instalações de incineração ou coincineração de subprodutos de origem animal), a lei vem considerar integrada nas instalações quer o local quer tudo quanto englobe as linhas de incineração ou de coincineração, as áreas de receção, armazenamento e meios de tratamento prévio dos resíduos no local, os sistemas de abastecimento de resíduos, combustível e ar, os fornos e as caldeiras, equipamento destinado ao tratamento dos efluentes gasosos, os meios no próprio local para tratamento ou armazenamento dos resíduos produzidos na instalação e águas residuais, chaminés, dispositivos e sistemas de controlo das operações de incineração ou coincineração e de registo e monitorização das condições de atividade. E, se para o tratamento térmico dos resíduos, se aplicarem processos distintos do da oxidação (pirólise, gaseificação, processos de plasma, etc.[15]) as instalações abarcam o processo de tratamento térmico e o de incineração subsequente.
Além disso, no caso de a coincineração se efetivar de modo que o objetivo principal da instalação passe a ser o tratamento térmico dos resíduos e não a produção de energia ou de materiais, a instalação passa a ser tida como de incineração de resíduos (artigo 58.º a 67.º). Mas, se existirem fundadas razões de ordem pública ou saúde públicas, a APA pode dispensar de licenciamento, a título excecional, a realização de operações de incineração ou coincineração de resíduos com vista à sua eliminação, a solicitação de entidades judiciais, policiais ou outras entidades públicas com competência na matéria. E estão excluídas deste regime instalações onde sejam tratadas menos de 50 toneladas de resíduos por ano se forem de natureza experimental para a investigação, desenvolvimento e ensaio, visando aperfeiçoar o processo de incineração, aquelas onde apenas sejam tratados certas matérias e resíduos considerados como biomassa (enunciados na lei[16]), ou tratados os resíduos radioativos; onde apenas sejam tratados os resíduos resultantes da prospeção e exploração de recursos petrolíferos e de gás a partir de instalações offshore e incinerados a bordo; onde apenas sejam tratadas carcaças de animais[17].
Quanto ao licenciamento da atividade de incineração ou coincineração, que abrange as fases de conceção, construção e exploração da instalação, e dos seus modelos de resíduos (artigo 60.º e seguintes), é à APA que a decisão final, de modo expresso ou tácito, e que será válida por sete anos, em ambos modelos de licenciamento (tendo presente o Decreto-Lei n.º178/2006, de 5 de setembro).
Deve ser minimizada através de restrições à admissão nas instalações qualquer operação de incineração ou coincineração de resíduos com potencial de reciclagem ou de valorização (definidos por portaria), atendendo, além do mais e especialmente, ao instrumento nacional de gestão de resíduos e outros específicos da sua gestão, segundo
O pedido de licenciamento merecerá o indeferimento liminar se o operador não apresentar à APA previamente à sua emissão uma cópia de apólice do contrato de seguro de responsabilidade civil extracontratual para a cobertura dos riscos decorrentes da exploração da instalação de incineração e ou coincineração de resíduos, nos termos da pertinente portaria governamental.Com efeito, além de os operadores, tais como os seus representantes, agentes ou mandatários, ficam sujeitos ao regime jurídico da responsabilidade por danos ambientais (e, quanto a estes, da responsabilidade profissional), isso não os dispensa da exigência de celebração de um contrato específico ou, se o operador já tiver um seguro de responsabilidade civil a cobrir riscos associados à exploração de uma instalação que depois venha incluir a incineração ou coincineração de resíduos, de vir concomitantemente a ampliar os seus termos de modo a incluir no anterior contrato estes novos riscos.
A lei impõe requisitos técnicos para viabilizar o licenciamento destas instalações, desde logo sobre a sua conceção, equipamento, construção e exploração[18], designadamente quanto às temperaturas[19].
Para além do regime de alterações no funcionamento destas instalações, em termos substanciais[20] ou não (artigo 66.º), a lei prevê certas condições excecionais de funcionamento[21], a autorizar pela APA, tratando-se de instalações de incineração, para determinadas categorias de resíduos ou para processos térmicos específicos, caso estejam preenchidos os restantes requisitos normalmente exigidos. Mas a alteração das condições de exploração não pode implicar uma maior produção de resíduos ou a produção de resíduos com um teor mais elevado de poluentes orgânicos em comparação com os resíduos previsíveis nas condições normais[22]. Para além disto, no caso de instalações de coincineração, a autorização pode ser para determinadas categorias de resíduos ou para processos térmicos específicos em condições diferentes das normalmente exigidas, desde que sejam preenchidos os restantes requisitos.
2. Regimes de resíduos, da qualidade do ar e do ruido
2.1.Regime jurídico de gestão, incineração, aterros e transporte de resíduos
Destaco os diplomas fundamentais na matéria. O regime geral de gestão dos resíduos consta dos Decreto-Lei n.º178/2006, de 5.9 (alterado antes pelos alterado pela Lei n.º 64 -A/2008, de 31 de Dezembro, e pelo Decreto -Lei n.º 183/2009, de 10 de Agosto e, mais recentemente, pelo Decreto-Lei n.º 73/2011, de 17 de Junho, que o republica: aplicável à prevenção, produção e gestão de resíduos, transpondo para a ordem jurídica interna a Diretiva n.º 2008/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Novembro), 1023, 1407 e 1408, todos de 2006, respetivamente de 5, 20, 18 de setembro e 18 de dezembro[23].
O Decreto-Lei 85/2005, de 28.4, alterado pelo Decreto-Lei 178/2006, de 5.9, rege o regime de inceneração e coincineração.
O regime dos aterros está no Decreto-Lei 152/2002, de 23.5, também alterado pelo diploma anterior.
A Lista Europeia de Resíduos e os regimes de transporte de resíduos em território nacional, assim como dos movimentos transfronteiriços de resíduos, constam respetivamente das portarias n.ºs 209/2004, de 3.3, 335/97, de 16.5 e 830/2005, de 16.9[24].
2.2.Regime jurídico da proteção e controlo da qualidade do ar e do comércio de licenças de emissão de poluentes
Nesta matéria sobre a proteção e controlo da qualidade do ar ambiente, prevendo valores-imites e valores-guias, avaliação e gestão da sua qualidade, limite e tetos de emissão de poluentes, prevenção e controlo de emissões e comércio de licenças de emissão.
Destaco o Decreto-Lei n.º 102/2010, de 23.9[25], que fixa os atuais objetivos de qualidade do ar, tendo em conta as normas, as orientações e os programas da Organização Mundial de Saúde, destinados a preservar e melhorar a qualidade do ar ambiente.
Como destaca o preâmbulo do diploma, “a qualidade do ar ambiente é uma componente ambiental determinante, em particular para a saúde pública e para a qualidade de vida dos cidadãos”. É, por isso, que aqui se regula o regime da avaliação e gestão da qualidade do ar ambiente, com especial cuidado no que concerne ao “combate das emissões de poluentes na origem e à aplicação das medidas mais eficazes de redução de emissões, a nível local e nacional, como formas de proteção da saúde humana e do ambiente”. Importa destacar que os efeitos dos vários poluentes atmosféricos na saúde se traduzem no aparecimento ou agravamento de doenças respiratórias e cardiovasculares. Sobretudo, naturalmente, “em populações sensíveis como as crianças, idosos e indivíduos com problemas respiratórios”. São, hoje, indiscutíveis esses efeitos nefastos, bastando lembrar os estudos científicos realizados por incumbência da Comissão Europeia (Programa Clean Air For Europe), que revelaram a nocividade para a saúde das populações europeias dos níveis de poluição do ar existentes na Europa, fenómenos que ocorre designadamente em Portugal.
Sempre que os objetivos de qualidade do ar não forem atingidos, são tomadas medidas da responsabilidade de diversos agentes em função das suas competências, as quais podem estar integradas em planos de ação de curto prazo ou planos de qualidade do ar, concretizados através de programas de execução. Atendendo aos objetivos da estratégia temática sobre poluição atmosférica, no que respeita à redução da mortalidade e morbilidade devido aos poluentes, foram adotados objetivos de melhoria contínua quanto à concentração no ar ambiente de partículas finas (PM2,5) [26].
2.3.Regime jurídico do ruído
O regulamento geral do ruído, na designação tradicional em Portugal, consta do Decreto-Lei n.º 9/2007, de 17.1[27]. Ele define os mecanismos de prevenção e controlo da poluição impondo valores-limites de exposição ao ruído ambiente exterior, os procedimentos de controlo prévio das operações urbanísticas, a regulação da instalação e do exercício das atividades ruidosas permanentes e temporárias; o regime a que ficam sujeitas as infraestruturas de transporte e o regime de outras fontes de ruído.
O Regulamento procura harmonizar o seu regime com os regimes jurídicos do ordenamento do território, urbanização e edificação, autorização e licenciamento de atividades, etc.. Por esta razão e outras que aponta naturalmente para a importância do planeamento em geral no âmbito ambiental, nesta publicação não deixamos de realçar a importância quer do regime dos Instrumentos de Gestão Territorial quer do RJUE.
Com efeito, no regime jurídico que regula a urbanização e edificação, temos a obrigatoriedade de análise da vertente ruído e fixação dos documentos (projeto acústico, mapa de ruído, relatório de recolha de dados acústicos) a entregar para efeitos de procedimentos de licenciamento ou autorização de utilização. E, no regime jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (Decreto-Lei 380/99, 22 de Setembro), determina-se que o mapa de ruído constitua um documento integrante dos planos municipais de ordenamento do território (resultante dos quatro tipos de fontes sonoras: tráfego rodoviário, ferroviário e aéreo e ruído industrial)[28]. O Regulamento procede, ainda, à harmonização com o regime das atividades ruidosas temporárias: o regime de licenciamento de espetáculos e divertimentos em espaços públicos ao ar livre. Clarifica conceitos fundamentais do diploma que permitem a sua ligação com a dinâmica do planeamento e licenciamento municipais (definição de zona sensível[29], possibilidade da mesma poder conter pontualmente pequenas unidades de comércio e serviços de complemento à função residencial, equiparação de recetores sensíveis a zonas sensíveis ou mistas, permitindo que os valores-limite lhes sejam aplicáveis. Ocorre também a alteração do regime aplicável a infraestruturas de transporte: cria-se um regime de exceção, dando possibilidade de, em situações específicas, passarem a ser exigidos valores-limite menos restritivos.
A avaliação e gestão do ruído ambiente consta do Decreto-Lei n.º 146/2006, de 31.7[30]. Este diploma, de âmbito mais reduzido do que o Regulamento, obriga à recolha de dados acústicos, elaboração de relatórios sobre o ambiente acústico e planos de ação, com o objetivo de criar a base para a definição da futura política comunitária do ruído. Abrange Grandes Infraestruturas de transporte aéreo, ferroviário, rodoviário e aglomerações de maior expressão populacional. E impõe a obrigação de divulgação e participação do público na informação sobre ruído ambiente[31].
Destaco que o artigo 8.º do Regulamento do Ruído prevê planos municipais de redução de ruído para as zonas sensíveis ou mistas com ocupação expostas a ruído ambiente exterior que exceda os valores-limite legalmente fixados e considera estes planos vinculativos também para os particulares.
[1] Decisão n.º 1600/2002/CE, de 22.6. 2002.
Em: http://europa.eu/legislation_summaries/agriculture/environment/l28027_pt.htm.
[2] Diretiva n.º 2010/75/EU.
Em: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:334:0017:0119:pt:PDF.[Em linha].(Consultado em 15.11.2013).
[3] Instalaçao de incineraçao é uma “unidade ou equipamento técnico, fixo ou móvel, destinado ao tratamento térmico de resíduos, com ou sem valorização do calor gerado pela combustão, através da queima dos resíduos por oxidação e outros processos de tratamento térmico, como a pirólise, a gaseificação ou processos de plasma, se as substâncias resultantes do tratamento forem subsequentemente incineradas”.
[4] Instalação de coincineração de resíduos é uma “unidade técnica fixa ou móvel que tem como principal finalidade a geração de energia ou a produção de materiais e que utiliza resíduos como combustível habitual ou complementar, ou na qual os resíduos são sujeitos a tratamento térmico com vista à sua eliminação através da incineração dos resíduos por oxidação ou por outros processos de tratamento térmico, como a pirólise, a gaseificação ou processos de plasma, se as substâncias resultantes do tratamento forem subsequentemente incineradas”.
[5] Com efeito, abrange domínios antes regulados de modo disperso pelos regimes de prevenção e controlo integrado da poluição proveniente de certas atividades, limitação das emissões para o ar de certos poluentes provenientes das grandes instalações de combustão, incineração e coincineração de resíduos, limitação da emissão de compostos orgânicos voláteis resultantes da utilização de solventes orgânicos em certas atividades e instalações e condições de licenciamento para a descarga, armazenagem, deposição ou injeção no solo de águas residuais ou de resíduos da indústria de dióxido de titânio.
[6] DR N.º167, 1.ª Série, 30.8.2013, Pp. 5324 e ss..
Em: http://dre.pt/pdf1sdip/2013/08/16700/0532405389.pdf. [Em linha].(Consultado em 30.8.2013)
[7]Sobre prevenção e controlo integrado geral da poluição proveniente de certas atividades (Diretiva n.º 96/61/CE, 24.9.1996, Diretiva n.º 2003/35/CE, de 26.5.2003, Diretiva de codificação n.º2008/1/CE, de 15.1.2008; emissões para o ar de certos poluentes provenientes das grandes instalações de combustão (Diretiva n.º2001/80/CE, de 23.10.2001); incineração e coincineração de resíduos (Diretiva n.º2000/76/CE, de 4.12.2000; emissão de compostos orgânicos voláteis resultantes da utilização de solventes orgânicos em certas atividades e instalações (Diretiva n.º1999/13/CE, de 11.3.1999; condições de licenciamento para a descarga, armazenagem, deposição ou injeção no solo de águas residuais ou de resíduos da indústria de dióxido de titânio (Diretivas n.º78/176/CEE, de 20.2.1978, n.º 82/883/CEE, 3.12.1982 e n.º92/112/CEE, de 15.12.1992)
[8] Quanto ao conteúdo da licença ambiental, esta, que deve indicar o seu prazo de validade, tem de integrar e respeitar várias exigências (artigo 41.º), desde os “documentos de referência” sobre as MTD para a definição das condições de licenciamento das atividades previstas no anexo I (n.1, n.º4 e n.º 6 a 8.º), medidas necessárias ao cumprimento das condições referidas nas normas deste regime (artigos 7.º e 31.º), para assegurar a proteção do ar, água e solo e prevenir ou reduzir a poluição sonora e a produção de resíduos, visando alcançar um nível elevado de proteção do ambiente no seu todo, o estatuído no Decreto-Lei n.º78/2004, de 3 de abril, relativo à prevenção e controlo das emissões atmosféricas, para assegurar a proteção do recurso natural ar, com o objetivo de alcançar, evitar ou reduzir a níveis aceitáveis a poluição atmosférica originada pelas instalações abrangidas. Cabe-lhe fixar (al. a, n.º3, n.º5 e n.º9.º a 11.º), os VLE para as substâncias poluentes (lista constante do anexo II, etc.), suscetíveis de serem emitidas em volume significativo, tendo em conta a sua natureza e potencial de transferência de poluição de um meio físico para outro, concretamente água, ar e solo (valores que a APA pode sempre complementar ou substituir por parâmetros ou medidas técnicas equivalentes); indicações que, na medida do necessário, garantam a proteção do solo e das águas subterrâneas, o controlo do ruído e medidas sobre a gestão dos resíduos gerados pela instalação e as medidas de monitorização das emissões da instalação, incluindo a descrição da metodologia, a frequência e o processo de avaliação das medições, de modo a assegurar a verificação do cumprimento das condições da licença, bem como a previsão da respetiva comunicação à autoridade competente, em conformidade com a legislação aplicável, com a obrigação de comunicação à APA dos dados relativos à monitorização das emissões e sua periodicidade (artigo 14.º) assim como os requisitos para a manutenção e controlo periódicos das medidas para prevenir as emissões poluentes previstas na alínea b), no que se refere ao solo e às águas subterrâneas, bem como os requisitos de monitorização periódica relativos a substâncias perigosas relevantes, suscetíveis de estarem presentes no local ou que apresentem a possibilidade de causar poluição do solo e das águas subterrâneas no local da instalação; medidas relativas às condições não habituais de exploração que possam afetar o ambiente, designadamente o arranque, as fugas, as avarias, as paragens momentâneas e a desativação definitiva da instalação; condições suplementares para garantir o cumprimento do objetivo de qualidade ambiental, se para esse efeito forem exigíveis condições mais restritivas do que as que podem ser obtidas com a utilização das MTD e os prazos de entrega de relatórios e planos complementares, nomeadamente para a melhoria do desempenho ambiental ou para a desativação da instalação.
[9] Mas isto desde que se respeite a Lei n.º 58/2005, de 29.12 (posteriormente alterada pelos Decretos-Leis n..º 245/2009, de 22.9, 103/2010, de 24.9, 60/2012, de 14.3 e 130/2012, de 22.6).
[10] Importa optar por modos, incluindo tecnologias, de projetação, construção, conservação, exploração e desativação da instalação e os utilizados no processo de produção, incluindo tecnologias, que sejam considerados os mais eficazes para alcançar um nível geral elevado de proteção do ambiente no seu todo, desde que desenvolvidos a uma escala que permita a sua aplicação no contexto do sector económico em causa em condições económica e tecnicamente viáveis, tendo em conta os custos e os benefícios, quer sejam ou não utilizadas ou produzidas a nível nacional, desde que acessíveis ao operador em condições razoáveis. A sua determinação deve ter em conta os custos e benefícios que podem resultar de uma ação, os princípios da precaução e da prevenção, os critérios do anexo III ao decreto-lei, e um conjunto variado de documentos de referência sobre as MTD (n.º3).
[11] O pedido de licenciamento da atividade de incineração ou coincineração de resíduos é divulgado pela APA, de forma a garantir a informação e a participação do público (artigo 65.º sobre acesso à informação. Vide artigo 39.º, no que concerne à licença ambiental.).
[12] Decreto-Lei n.º 147/2008, de 29 de julho, alterado pelos Decretos-Leis n.os 245/2009, de 22 de setembro, 29-A/2011, de 1 de março, e 60/2012, de 14 de março
[13] Artigo 10.º.
[14] Entre muitos outros não deixaria de destacar a importância dos artigos artigo 27.º, sobre avaliação de impacte ambiental ou regime de prevenção de acidentes graves que envolvam substâncias perigosas; artigo 28.º, sobre gestão de resíduos; 36.º, instalações sujeitas ao regime de avaliação de impacto ambiental e ao regime de prevenção de acidentes graves que envolvam substâncias perigosas; artigo 38.º, avaliação técnica; artigo 24.º, emissões de gases com efeito de estufa; artigo 25.º, utilização dos recursos hídricos; artigo 26.º, gestão de efluentes pecuários, etc.
[15] Este regime não se aplica às instalações de gaseificação ou de pirólise nas situaçoes em que os gases resultantes deste tratamento térmico de resíduos atinjam “um tal grau de pureza” que tenham deixado de constituir resíduos mesmo antes de serem incinerados e não possam produzir emissões superiores às da combustão do gás natural.
[16] Produtos que consistam, na totalidade ou em parte, em matéria vegetal derivada da agricultura e silvicultura, a qual possa ser utilizada como combustível para efeitos de recuperação do seu teor energético e vários outros resíduos quando utilizados como combustível (matéria-prima vegetal resultante de atividades nos domínios da agricultura e da silvicultura; resíduos vegetais da indústria de transformação de produtos alimentares, se o calor gerado for recuperado; resíduos vegetais fibrosos da indústria de pasta virgem e de produção de papel, se forem coincinerados no local de produção e se o calor gerado for recuperado; matérias-primas de cortiça; resíduos de madeira, com exceção dos que possam conter compostos orgânicos halogenados ou metais pesados resultantes de tratamento com conservantes ou revestimento, incluindo, em especial, resíduos de madeira deste tipo provenientes de obras de construção e demolição: subalíneas i a v da alínea f do artigo 3.º).
[17] Regulamento (CE) n.º 1774/2002, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de outubro de 2002, que estabelece as regras sanitárias relativas aos subprodutos animais não destinados ao consumo humano
[18] Artigo 86.º.
[19] Temperaturas que devem ser medidas próximo da parede interior ou noutro ponto representativo da câmara de combustão autorizado pela APA, durante, pelo menos, dois segundos. Visa-se que, após a última injeção de ar de combustão, os gases resultantes do processo atinjam, de forma controlada e homogénea, no interior da câmara de combustão, mesmo nas condições mais desfavoráveis, uma temperatura de 850ºC. Tratando-se de incineração e de coincineração de resíduos perigosos com um teor superior a 1 /prct. de substâncias orgânicas halogenadas, expressas em cloro, a temperatura deve atingir 1100ºC durante, pelo menos, dois segundos. Nas instalações de incineração, a câmara de combustão tem de ser equipada com, pelo menos, um queimador auxiliar, o qual deve ser ativado automaticamente sempre que a temperatura dos gases de combustão, após a última injeção de ar de combustão, desça para valores inferiores a 850 ºC ou 1100 ºC, respetivamente. Os queimadores auxiliares têm de ser obrigatoriamente utilizados durante as operações de arranque e de paragem, a fim de garantir a manutenção da temperatura mínima, durante aquelas operações e enquanto a câmara de combustão contiver resíduos não queimados. Nas instalações de incineração de resíduos, durante o arranque e a paragem ou sempre que a temperatura dos gases de combustão desça para valores inferiores aso mínimos indicados, os queimadores auxiliares não podem utilizar combustíveis suscetíveis de provocar maiores níveis de emissão do que os resultantes da combustão de gasóleo (alínea c) do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 281/2000, de 10 de novembro, alterado pelos Decretos-Leis n.os 69/2008, de 14 de abril, e 142/2010, de 31 de dezembro, que fixa os limites ao teor de enxofre de certos tipos de combustíveis líquidos derivados do petróleo). No que concerne ainda a condições de exploração (artigo 90.º), a exploração das instalações de incineração de resíduos deve processar-se de modo a atingir um nível de incineração que permita que o teor de COT das escórias e das cinzas de fundo seja inferior a 3 /prct. ou que a sua perda por combustão seja inferior a 5 /prct. do peso, sobre matéria seca, do material, e para tal, se necessário, devem ser utilizadas técnicas adequadas de tratamento prévio dos resíduos. Quanto à alimentação de resíduos e à descarga dos poluentes (artigo 87.º), as instalações de incineração e de coincineração têm de possuir e ter em funcionamento um sistema automático que impeça a alimentação de resíduos no arranque, enquanto não for atingida a temperatura dos referidos 850 ºC ou de 1100 ºC ou enquanto não for atingida a temperatura especificada pela APA; se a temperatura descer abaixo de 850ºC ou de 1100ºC ou, sempre que não seja mantida a temperatura especificada pela APA ou, finalmente, se a monitorização em contínuo das emissões indicarem que foi excedido qualquer dos VLE devido a perturbações ou a avarias dos dispositivos de tratamento dos efluentes gasosos.
[20] Neste caso terá de haver um novo procedimento de licenciamento. O legislador define como alterações substanciais não só aquelas em que o operador de resíduos não perigosos pretende a incineração ou a coincineração de resíduos perigosos, como outras modificações ou ampliações que consistam, no mínimo, num aumento de capacidade igual ao valor dos limiares estabelecidos para as operações de incineração ou coincineração de resíduos no anexo I
[21] Diversas das reguladas no artigo 86.º, n.ºs 1 e 2 do artigo 90.º e, no que se refere à temperatura de combustão, n.º 1 do artigo 87.º.
[22] Idem.
[23] Artigo 2.º (Âmbito de aplicação): 1-O presente decreto-lei é aplicável às operações de gestão de resíduos destinados a prevenir ou reduzir a produção de resíduos, o seu carácter nocivo e os impactes adversos decorrentes da sua produção e gestão, bem como a diminuição dos impactes associados à utilização dos recursos, de forma a melhorar a eficiência da sua utilização e a proteção do ambiente e da saúde humana.2-Excluem-se do âmbito de aplicação do presente decreto-lei: a) Os efluentes gasosos lançados na atmosfera, o dióxido de carbono captado e transportado para efeitos de armazenamento geológico e geologicamente armazenado, nos termos do regime jurídico relativo ao armazenamento geológico de dióxido de carbono, e o dióxido de carbono objeto de armazenamento geológico em quantidades totais inferiores a 100 000 t, destinado à investigação, desenvolvimento ou ensaio de novos produtos e processos; b) A terra (in situ), incluindo os solos contaminados não escavados e os edifícios com ligação permanente ao solo; c) O solo não contaminado e outros materiais naturais resultantes de escavações no âmbito de atividades de construção desde que os materiais em causa sejam utilizados para construção no seu estado natural e no local em que foram escavados; d) Os resíduos radioativos; e) Os explosivos abatidos à carga ou em fim de vida; f) As matérias fecais não abrangidas pela alínea c) do n.º 3, as palhas e outro material natural não perigoso de origem agrícola ou silvícola que seja utilizado na agricultura ou na silvicultura ou para a produção de energia a partir dessa biomassa através de processos ou métodos que não prejudiquem o ambiente nem ponham em perigo a saúde humana; g) Os sedimentos deslocados no interior das águas de superfície para efeitos de gestão das águas e dos cursos de água, de prevenção de inundações ou de atenuação dos efeitos de inundações e secas ou da recuperação de terras caso se demonstre a sua não perigosidade.3-São ainda excluídos do âmbito de aplicação do presente decreto-lei, nos termos da lei: a) As águas residuais; b) Resíduos resultantes da prospeção, extração, tratamento e armazenagem de recursos minerais, bem como da exploração de pedreiras, abrangidos pelo Decreto-Lei n.º 10/2010, de 4 de Fevereiro; c) Os subprodutos animais, incluindo os produtos transformados abrangidos pelo Regulamento (CE) n.º 1069/2009, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Outubro, com exceção dos destinados à incineração, à deposição em aterros ou à utilização numa unidade de biogás ou de compostagem; d) As carcaças de animais cuja morte não tenha resultado de abate, incluindo os animais mortos para erradicação de doenças epizoóticas, e que tenham sido eliminadas nos termos do Regulamento (CE) n.º 1069/2009, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Outubro.
[24] CONDESSO, Fernando -“O Direito dos Resíduos”.In Direito do Ambiente, o.c., Pp.986-1089.
[25] Transcrevendo a Diretiva 2008/50/CE, de 21 de Maio, relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa. Ela agregou num único diploma as normas da Diretiva 96/62/CE, de 27.9 e das Diretivas 1999/30/CE, de 22.4, 2000/69/CE, de 16,11 e 2002/3/CE, de 12.2) relativas aos poluentes SO2, NO2, NOx, PM10, Pb, C6H6, CO e O3, e ainda a Decisão 97/101/CE, do Conselho, de 27.1.1997). Ou seja, passou a conter toda a legislação comunitária nesta matéria, sendo em geral revista com o objectivo de incorporar os últimos progressos científicos e técnicos neste domínio bem como a experiência adquirida nos Estados-Membros.
[26] http://www.apambiente.pt/index.php?ref=16&subref=82&sub2ref=316. Vide, ainda, para a legislaçao anterior, CONDESSO, F. – “O Direito de Combate às Poluiçoes no Meio atmosférico: O Direito de combate à Poluiço Gasosa”. In Direito do Ambiente, o.c., Pp.94-967.
[27] Vide Declaração de Rectificação nº 18/2007, de 16 de Março. O RGR contém quatro capítulos (disposições gerais, planeamento municipal, regulação da produção de ruído e fiscalização e sanções) e 2 Anexos.
[28] Vide Diretrizes para elaboração de mapas de ruído, Instituto do Ambiente, março de 2007, em www.iambiente.pt.
[29] Zona sensível é a área definida em plano municipal de ordenamento do território como estando vocacionada para uso habitacional, ou para escolas, hospitais ou similares, ou espaços de lazer, existentes ou previstos, podendo conter pequenas unidades de comércio e de serviços destinadas à população local,
tais como cafés e outros estabelecimentos de restauração, papelarias e outros estabelecimentos de comércio tradicional, sem funcionamento no período nocturno.Consideram-se os seguintes períodos de referência: diurno, das 7h00 às 20h00; do entardecer, das 20h00 às 23h00 e noturno, das 23h00 às 7h00.
[30] E Declaração de Rectificação nº 57/2006, de 31 de Agosto. Transpõe para o direito nacional a Directiva 2002/49/CE, de 25.6, relativa à avaliação e gestão do ruído ambiente. Sobre a normaçao anterior às alteraçoes normativas da última década, CONDESSO, Fernando -“O Direito de Combate ao Ruído”. In Direito do Ambiente, o.c., Pp.968-985.
[31] Os Mapas Estratégicos de Ruído e os Planos de Ação sao divulgados e disponibilizados ao público, com resumo não técnico (disponíveis para consulta nas entidades gestoras ou concessionárias, nas Câmaras Municipais e no Instituto do Ambiente).