Fernando Condesso

GOVERNO MUNICIPAL

:

                        Administração Pública

e

 Direito Autárquico

Lisboa

INTRODUÇÃO

Os temas pertinentes sobre Administração autárquico seria tanto extenso, que não se coadunaria com um curso semestral nem com as limitações decorrentes do facto de se tratar de matéria não autónoma, mas inserida no programa global de uma cadeira de direito administrativo, mesmo que anual.

A selecção obrigou a isolar, na teoria da organização do poder local, sobretudo as questões relacionadas com a sua organização e as atribuições dos vários tipos de autarquias. Como se repartem as tarefas autárquicas e qual o sistema de controlo das autarquias?

Importa começar por referir, por um lado, que as noções fundamentais de enquadramento nomocrático da Administração pública, aplicáveis em geral à Administração autárquica, quer do direito da organização (especialmente as questões referentes às atribuições e competências, delegação de poderes, tutela governamental sobre as autarquias e princípios constitucionais aplicáveis), quer em termos da teoria e direito da actividade administrativa, seu procedimento e repectivo contencioso (temática em que é incontornável a apresentação das matérias essenciais da teoria geral do direito administrativo), tal irá ocorrendo paulatinamente à medida que o desenvolvimento dos tópicos autárquicos o justificarem, como pressuposto da compreensibilidade das matérias em causa. E, por outro, entendemos ser de grande importância, em ordem a enquadrar a nomocracia e a nomologia autárquica, tecer considerações gerais sobre o direito autárquico, a sua nomogénese (direito internacional, direito comunitário e direito interno), a hierarquia das normas de aplicação autárquica e as consequências ou efeitos directos da existência do direito comunitário (ou seja, as incidências que possam ter algum especificidade ou interesse maior, que aconselhe o desenvolvimento de alguma matéria, como o dos contratos administrativos; normas aplicáveis às autarquias; e eventualmente outros, como o das ajudas económicas das autarquias face ao direito da concorrência; o recrutamento de pessoal não dotado de prerrogativas de autoridade, os efeitos indirectos do direito comunitário ao nível do financiamento dos equipamentos colectivos e da reforma dos fundos estruturais; o pousio de terras aráveis; a harmonização fiscal; a abertura dos mercados financeiros; a acção exterior das autarquias). Só, depois, se passará a referir e analisar em concreto as atribuições genéricas das autarquias, e especificamente as dos municípios, freguesias e futuras regiões autárquicas, aquelas constantes da Lei n.º169/99 e da Lei de Transferências (juntamente com a legislação que a tem vindo a efectivar), a Lei n.º159/99e depois abordamos as competências dos diferentes órgãos destas entidades.

Quanto ao controlo estadual dos actos de gestão autárquica, temos a tutela governamental sobre as autarquias concebida como uma tutela inspectiva da legalidade, nela desempenhando papéis essenciais a Inspecção-Geral de Finanças, a Inspecção-Geral do Equipamento e do Ordenamento do Território e os Governadores Civis. E os tribunais, desde logo, o Tribunal de Contas. Além disso, a consagração geral do direito de livre acesso aos documentos detidos pela Administração autárquica serve também ao objectivo da fiscalização (pública) da sua actuação.

Matéria de fundamental importância em termos de atribuições e de desenvolvimento da gestão, tem que ver com a delimitação e coordenação das actuações da Administração estadual e local em matéria de investimentos públicos, não só a actual lei em vigor, de transferência de atribuições, a Lei 159/99, como outra legislação, designadamente a da abertura de sectores autárquicos à participação de capitais privados (águas para consumo público, efluentes, resíduos sólidos e urbanos).

No âmbito da teoria da intervenção autárquica, qual a sua tipologia? O que e que princípios regem a gestão circunscritica, incentivadora (subsidiadora), prestadora, conciliadora, sancionatória, programadora e planificadora autárquica? Quais os limites do poder ciscunscritivo? Que actividades competem à polícia municipal? O que são as restrições de utilidade pública e servidões administrativas? Qual o poder regulamentar autárquico, designadamente no domínio dos direitos fundamentais? Quais os limites da gestão subsidiadora? E aproveitando, qual o regime de endividamento, da contracção de empréstimos? Em face do poder autárquico de ordenação social, quais os limites das molduras sancionatórias? Qual a principiologia da gestão autárquica? E quais as formas de gestão autárquica?

Os modos de gestão dos serviços públicos passam por soluções de gestão directa e indirecta, por serviços municipalizados ou por instituições particulares, designadamente pela transferência de tarefas para «ONG».

No domínio da gestão dos meios, há que tratar da organização, funcionamento e planeamento: a organização e funcionamento dos serviços técnico-administrativos das autarquias; a função dos planos de actividades municipais. E as estruturas de gestão dos serviços autárquicos: os meios humanos e financeiros.

Quanto aos recursos humanos, a racionalização dos recursos humanos: identificação de pessoal disponível, seu destino (transferência, medidas excepcionais de descongestionamento da função pública, aposentação voluntária, pré-aposentação, desvinculação com indemnização, licença sem vencimento por tempo indeterminado); o enquadramento da segurança, da higiene e da saúde no trabalho; a função pública e o estatuto dos funcionários municipais; o novo regime de constituição da relação jurídica de emprego privado; a nomeação (por tempo indeterminado ou em comissão de serviço, forma, situações de sujeição a Visto do Tribunal de Contas, a aceitação e a posse) e o contrato (de provimento - em geral com processo de selecção sumário; ou contrato a termo certo - selecção, prazo e renovação); os contratos de tarefa e de avença na Administração; sanções para actos de provimento: nulos ou inexistentes; a modificação da relação: nomeação em substituição; a transferência, permuta e requisição; a extinção da relação: causas de extinção (morte, pena de expulsão, desligação do serviço para efeitos de aposentação, exoneração de funcionário, e rescisão e renúncia com pré-aviso nos contratos; acumulação com outras funções públicas ou privadas; regime de recrutamento e selecção de pessoal autárquico: tipo de concurso (interno geral ou condicionado e externo, júri do concurso; aviso de abertura e seu conteúdo; apresentação de candidaturas, prazo de apresentação, instrução do requerimento de admissão a concurso, prazo de validade do concurso, requisitos da admissão, métodos de selecção, seus objectivos e aplicação, apoio à preparação dos candidatos, classificação final, publicação da lista, recurso a entidades estaduais; recurso da acta com lista de classificação final; concurso de processo especial e suas fases; competências; sanção para concursos irregulares, provimento, restituição e destruição dos documentos de instrução do requerimento), o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes na AA: princípios gerais (direito à remuneração, estrutura indiciária, remuneração base - remuneração de categoria e remuneração de exercício, remuneração horária, opção de remuneração; prestações sociais, suplementos, descontos, princípios gerais sobre carreiras (promoção, mobilidade, progressão, formalidades); estrutura de carreiras e categorias, formas de provimento, intercomunicabilidade vertical; classificação de serviço na função pública; o estatuto do pessoal dirigente autárquico: cargos, discrição de funções, regime remuneratório excepcional, classificação de serviços municipalizados, equiparações e restituição de quantias recebidas em violação das normas. E as incompatibilidades e impedimentos. O processo disciplinar; o estatuto dos bombeiros e da polícia municipal. Quanto aos concursos públicos na contratação autárquica, importa referir os princípios gerais da contratação autárquica, os principais tipos de contratos administrativos, a contratação por concurso aberto, concurso selectivo e por negociação; as empreitadas, fornecimentos e concessões de exclusivos, obras e serviços públicos; a construção, exploração e gestão de sistemas multimunicipais: de captação  e tratamento de água para consumo público atribuídos por concessão; de recolha, tratamento e rejeição de efluentes; a concessão de exploração e gestão de sistemas multimunicipais dos resíduos sólidos e urbanos; o acesso a capitais privados às actividades de captação, tratamento de rejeição de efluentes e recolha e tratamento de resíduos sólidos; realização de despesas com empreitadas de obras públicas e aquisição de serviços e bens e contratação de prestação de serviços, locação e aquisição de bens móveis. Quanto aos meios financeiros, as finanças locais, o modelo orçamental e contabilístico, o poder tributário, a arrecadação de receitas e a realização de despesas , os empréstimos municipais.

No domínio da gestão do território, trataremos o ordenamento do território e a proposta governamental de Lei de Bases de Ordenamento do Territorial: os princípios e objectivos da política de ordenamento do território, o regime dos instrumentos de política de solos, o regime dos instrumentos de transformação da estrutura fundiária, os fins específicos da política de ordenamento do território, os oito princípios do OT: sustentabilidade, solidariedade intergeracional, economia, coordenação, subsidiariedade, equidade, participação e prevenção. Os instrumentos de gestão territorial: instrumentos de desenvolvimento territorial (o PNPOT e os PROT) e instrumentos de planeamento territorial; Os instrumentos da autoria governamental: Os instrumentos de ordenamento territorial de natureza especial (os PEOT e os IPS); Os instrumentos da autoria dos municípios: Os PMOT (PDM, o PU e o IPP) e os PIOT . Os PAT. As restrições significativas ao direito de uso do solo, o «certificado de aproveitamento do solo». Os mecanismos incentivadores da associação e colaboração entre a Administração Pública e os particulares.

Na área da gestão urbanística e as leis de solos: a definição autárquica das faculdades de edificar; as autarquias e os poderes de disposição sobre a propriedade: a transferência coactiva e a requisição de bens privados; o cálculo das indemnizações; os princípios fundamentais e procedimentais da expropriação; o direito de reversão dos proprietários; o actual projecto de alterações ao código das expropriações; o poder de utilização dos bens dos domínios público e privado autárquico; a afectação e a desafectação de bens do domínio público autárquico. a concessão de utilização de bens do domínio público; as técnicas de condicionamento da ocupação, uso e transformação do solo; a teoria do licenciamento: a licença de loteamento e de obras de urbanização particular; a licença de obras de construção; a licença de utilização de imóveis; o direito de preferência; o reparcelamento urbanístico e a técnica de associação do município com os proprietários.

O papel da autarquia no planeamento territorial: o planeamento municipal e intermunicipal: a discricionariedade do plano e os limites da AU (directivas gerais e sectoriais e padrões urbanísticos); a intervenção no planeamento supra-municipal (PNOT, PROT e PEOT); a intervenção estadual no ordenamento do território municipal (PDM, PU, PP, Loteamentos urbanos, ADUP, ACP, etc.); as fases dos procedimentos ordenamentais e urbanísticos. Os planos especiais de ordenamento do território: os POF Planos de Ordenamento Florestal, os Planos de Ordenamento e Expansão dos Portos, os Planos Integrados de Habitação, os Planos de Salvaguarda do Património Cultural, os Planos de Ordenamento de Albufeiras de Águas Públicas, os Planos de Ordenamento das Áreas Protegidas e os Planos de Ordenamento da Orla Costeira. Os planos de salvaguarda de imóveis; os planos das áreas de desenvolvimento urbano prioritário; os planos das áreas de construção prioritária; a gestão urbanística do litoral; as áreas urbanas consolidadas; os processos de reconversão das AUGI. A gestão do património cultural municipal:

No âmbito da gestão dos problemas ambientais locais, a poluição dos solos, a gestão das águas: águas subterrâneas e superficiais; águas de banho e água potável; a poluição das águas e os produtos fitossanitários; a gestão dos resíduos urbanos e das lamas de depuração; a poluição sonora; o Ambiente Urbano e o papel da UE no programa das Cidades Sustentáveis; a Conferência de Lisboa de Outubro de 1996.

No âmbito da gestão do desenvolvimento económico-social local: a política territorial europeia, a política regional e a aplicação autárquica dos fundos estruturais e respectivos programas, a iniciativa empresarial das autarquias, limites; as autarquias e a gestão dos baldios (a situação dos baldios ao abandono, comentário crítico à alteração legal aprovada em 10 de Maio de 1997).

No âmbito da informação e a participação dos munícipes na gestão autárquica: o acesso dos interessados à informação endoprocedimental; o acesso de terceiros à informação sobre processos activos; a responsabilidade pelas informações prestadas; a vinculatividade das deliberações informativas prévias no procedimento licenciador; o livre acesso dos cidadãos às informações e aos processos autárquicos: os princípios gerais e as formas de acesso (interpretação do dispositivo restritivo do Decreto-lei n.º555/99, de 16.12, no sentido constitucionalizante, de acordo com a Lei n.º65/93, de 26.8 ); as excepções e o papel da CADA; a informatização autárquica; a coexistência de ficheiros manuscritos, mecanográficos e automatizados; a teledeclaração, o telepagamento e a telepublicação; os ficheiros automatizados e os poderes da CPDPI; o acesso a documentos autárquicos para fins administrativos e jurisdicionais; as fórmulas de participação dos munícipes na Administração autárquica e as obrigações desta; o novo sistema de «participação de massas»; o referendo local; as consultas e os inquéritos públicos nos procedimentos de iniciativa pública.

No âmbito da responsabilidade da autarquia e dos seus agentes por actos de gestão autárquica: comentário a algumas normas materiais específicas, designadamente no âmbito do direito autárquico sobre a responsabilidade patrimonial, criminal e disciplinar; a responsabilidade pela culpa (dolo e negligência, a «culpa do serviço»), a responsabilidade pelo risco e a responsabilidade por factos lícitos e sua interpretação constitucionalizante.

No domínio da resolução dos conflitos: aplicação prática dos temas de procedimentos derivados, na resolução administrativa e jurisdicional dos litígios, e de justiça administrativa, com exposição de alguns institutos processuais pensados para o direito urbanístico: reclamações, recursos, acções e pedidos de suspensão da execução das decisões autárquicas, de intimações para dar informação ou para certos comportamentos (v.g. emissão de alvarás). A participação procedimental das autarquias na defesa dos interesses locais. O exercício da acção popular.

No do enquadramento da acção autárquica a nível supra-nacional: a actuação exterior das autarquias: na Sociedade Internacional e na União Europeia; a Convenção Europeia sobre a Cooperação Transfronteiriça das Autarquias, de 21 de Maio de 1980 e o Protocolo Adicional de 9 de Novembro de 1995 e a cooperação descentralizada; o direito das autarquias à cooperação externa: domínios competenciais; não subordinação a autorização estadual ou à existência prévia de acordos inter-estaduais; a cooperação institucional: criação de organismos transfronteiriços; organismos com ou sem personalidade jurídica; delegação de poderes; recomendações e decisões; transposição para a ordem jurídica nacional; valor jurídico das decisões; organismos mononacionais ou plurinacionais; «Comunidades de Trabalho», Conselhos Interregionais; Euroregiões; a geminação tradicional e a cooperativa; a cooperação cultural e educativa; a indústria e o artesanato; a agricultura e o desenvolvimento rural; as infra-estruturas de transporte; o ambiente e as florestas, o urbanismo; a saúde; a administração logística; etc. O Arco Atlântico e os Programas de Cooperação Inter-regional; a representação das autarquias na União Europeia e o papel do Comité das Regiões. Por último, o plano da responsabilidade internacional do Estado pelos actos praticados pela autarquia.

No que se refere especificamente as prelecções nas licenciaturas, nesta parte do curso de direito administrativo em que a matéria é ministrada, dada a impossibilidade de tratar de todos estes importantes temas, importa naturalmente fazer escolhas, não só sobre matérias a dar, como sobre as que importa privilegiar. Focamos, especialmente, alguns domínios tidos fundamentais, em face dos objectivos da disciplina, após uma breve exposição sobre os princípios da autonomia, unidade e solidariedade interterritorial e tecermos algumas considerações históricas que nos dêem uma ideia minimamente adequada sobre a evolução, desde a parte final da Idade Média, e tendo presente sobretudo a realidade portuguesa, do direito autárquico.

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Este texto resulta da agregação de algumas prelecções efectivadas aos alunos do ISCSP-UTL, quer aos das licenciaturas de Ciência Política e de Administração Pública, quando a cadeira era anual, quer aos alunos do Mestrado de Gestão e Administração Pública, e que foram circulando em termos de fotocópias avulsas.

Naturalmente que muitos temas importantes, ministrados nas aulas, ou porque não foram até ao momento objecto de escrita, nem gravados pelos alunos, ou porque não foram ainda sujeitos uma necessária revisão ou actualização, ou porque constam de outras obras publicadas ou de apontamentos do docente sobre temáticas específicas (cujo conteúdo trata a sua ligação ao direito municipal, mas em geral ultrapassa a referência à intervenção autárquica), não constam destes apontamentos sobre a Administração Municipal, mas pensamos que os temas expostos não deixaram de ser um elemento de apoio às aulas, que, indo para além dos meros sumários, se espera que possam ajudar designadamente na preparação dos momentos de avaliação.

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Entre as normas e diplomas gerais fundamentais, aplicáveis à Administração autárquica, destacaria, desde já, os seguintes: os artigos nº235º a 262º da Constituição; a Carta Europeia da Autonomia Local de 1985; a Convenção Europeia sobre a Cooperação Transfronteiriça das Autarquias, de 21 de Maio de 1980 e o Protocolo Adicional de 9 de Novembro de 1995; a Lei n.°11/82, de 2 de Junho (regime de criação e extinção das autarquias locais e de designação e determinação da categoria das povoações); a Lei n.°142/85, de 18 de Novembro (Lei-Quadro da criação de municípios); Lei n.°8/93, de 5 de Março (regime jurídico de criação de freguesias); Decreto-Lei n.°99/84, de 29 de Março (permite aos municípios que venham a interessar-se pela criação de associações de municípios de âmbito nacional, a opção entre a constituição de uma pessoa colectiva de direito público ou, ao contrário, a constituição de uma associação de direito privado); a Lei 45/2008, de 27 de Agosto (que veio alterar as Leis 10 e 11/2003), sobre as novas associações intermunicipais; a Lei n.° 49/90, de 24 de Agosto (consultas directas aos cidadãos eleitores a nível local); a Lei n.° 53/91, de 7 de Agosto (heráldica autárquica e das pessoas colectivas de utilidade pública administrativa); a Lei n.°56/91, de 13 de Agosto (Lei-quadro das regiões administrativas); a Lei n.°32/94, de 29 de Agosto (disciplina as atribuições e competências dos serviços municipais de polícia e os limites da respectiva actuação); a Lei n.°27/96, de 1 de Agosto (regime jurídico da tutela administrativa); o Decreto-Lei n.° 5/91, de 8 de Janeiro (estabelece o regime jurídico das assembleias distritais), Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro, que aprova a Lei das Finanças Locais, revogando a Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, e o regime geral das taxas locais, aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro; a Lei n.º46/2007, de 24 de Agosto, sobre o direito de acesso à documentação e informações detidas pelas Administrações públicas, visando a transparência no funcionamento dos poderes públicos; a Lei sobre o Regime de Gestão Limitada dos Órgãos das Autarquias Locais e seus titulares, a Lei n.º 47/2005, de 29 de Agosto; a Lei sobre os Limites à renovação sucessiva de mandatos dos presidentes dos órgãos executivos das autarquias locais: a Lei sobre incompatibilidades e impedimentos dos titulares dos cargos políticos e altos cargos públicos; a Lei com o Estatuto dos eleitos locais; a Lei sobre eleições dos titulares dos órgãos das autarquias locais; a Lei sobre crimes da responsabilidade dos titulares de cargos políticos, etc.

I – INTRODUÇÃO E FUNDAMENTOS DOUTRINAIS

1.1. NOÇÃO DOUTRINAL DE AUTARQUIA E DE DIREITO AUTÁRQUICO

Antes de entrar no na administração autárquica e no direito que a enquadra, organizando-a, permitindo e balizando a sua acção, em termos de introdução, importa dar uma definição de autarquia e do direito autárquico.

Comecemos por estas noções.

O direito autárquico é aquela parte do ordenamento jurídico que se reporta ao conjunto de normas jurídicas que organizam a estrutura, o funcionamento e o relacionamento das autarquias locais com outras entidades públicas e com os cidadãos.

Trata-se de entidades infra-estaduais de natureza territorial, que se encontram dotadas de poderes públicos de natureza puramente administrativa.

Ou seja, entidades com atribuições e poderes realizadores da Função Administrativa do Estado-Comunidade, directamente conferidos por lei, utilizáveis com autonomia em face da organização administrativa do Estado-Administração.

Dentro da Administração Pública, que desenvolve em geral intervenções em vários domínios da vida social, segundo formas de actuação enquadradas pelo ordenamento jurídico, a autarquia pode ser definida através de uma certa densificação dos cinco elementos caracterizadores das pessoas territoriais:

a)-o território;

b)- a população;

c)- os interesses públicos a defender;

d)- os poderes de autoridade que lhe são ínsitos; e

e)- o sistema de escolha dos seus dirigentes.

A autarquia local, como resulta designadamente do artigo 235.º da Constituição, é o tipo de Administração pública territorial personalizada, dotada de órgãos representativos, que visam a prossecução de «interesses próprios» das populações respectivas.

Em termos gerais do território nacional, as categorias de autarquias obedecem a um numerus clausus, não podendo existir senão as previstas na Constituição[1].

No entanto, as recentes leis n.º10 e 11/2003, de 18 de Maio, vieram pró-activamente e num ambiente formalmente associativista, criar vários tipos de entidades supramunicipais, sem fins específicos, personalizadas, com atribuições próprias (legalmente definidas, além de outras delegáveis ou protocoláveis, enquadradas normativamente) e poderes regulamentares mas sem representatividade directa, e que constituem verdadeiras autarquias não constitucionalmente admitidas.

Há várias categorias de autarquias (artigo 236.º da CRP).

Existem os municípios e freguesias e está constitucionalmente prevista a existência de regiões administrativas (administrações autárquicas regionais).

Mas, para certas áreas territoriais, grandes áreas urbanas e ilhas, a Constituição consagra uma cláusula aberta, que permite ao legislador criar outras categorias especiais, ou seja, a existência de outras formas de organização de Administração autárquica, designadamente atribuindo a categoria de autarquias em vez do carácter associativo, às estruturas supra-municipais de Lisboa e Porto, habilitando-o a avançar com formas de designação eleitoral directa dos seus dirigentes, ou seja, com a criação, pelo menos (o legislador veio agora operar com um conceito de Grande Área Metropolitana, que ultrapassa estas duas áreas, a que se restringia o diploma anterior de 1991) de duas Regiões Administrativas fora das limitações do princípio geral da simultaneidade da criação em concreto destas (n.º3 do artigo 236.º).

Ora, acontece que aquilo que, para fugir à regionalização representativa, ultrapassa a previsão constitucional, tem de entender-se como inconstitucional, pelo que sao inconstitucionais as entidades territoriais infra-estatais de fins gerais, criadas ao abrigo da legislação de 2003, Leis n.º 10 e 11/2003, de 18 de Maio, por se tratar de verdadeira criação de autarquias fora da tipologia autárquica constitucionalmente prevista, com governos não representativos directos das respectivas populações abrangidas e com poderes regulamentares sem previsão constitucional para as realidades configuradas.

1.2.A INEXISTÊNCIA DE REGIÕES AUTÁRQUICAS E A QUESTÃO DA REGIONALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

No que diz respeito à problemática da regionalização, desde já se refere que ela deve inserir-se numa abordagem geral sobre a reforma administrativa do Estado, designadamente ao nível periférico, sem o que ao todo lhe falta coerência e força articuladora.

Com efeito, ela, para ser coerente e eficaz, deve ser articulada e, portanto, precedida pela organização da Administração regional representativa. Esta é mais uma razão que torna urgente a recolocação do processo da regionalização. As suas razões justificativas de fundo, apesar do resultado do referendo de 1996, mantêm-se. Portugal tem uma Administração Pública com excessivo centralismo, que afecta negativamente a rapidez aplicativa e adaptativa e, portanto, a eficácia das políticas públicas e o desenvolvimento harmonioso dos seus territórios, objectivo primordial da instituição das regiões administrativas, enquanto autarquias locais de nível intermédio entre o Estado e os municípios, naturalmente vocacionadas para actuar nos domínios do planeamento, da programação dessas políticas públicas e da afirmação das potencialidades regionais, permitindo decisões mais céleres, participadas e próximas dos destinatários.

O processo a desencadear não pode cometer os erros da década anterior, com um mapa artificial e anacrónico, distante das solidariedades funcionais e relacionais historicamente construídas, pré-fabricado a partir de cima pelos poderes centrais em Lisboa. Deve, antes, enquadrar previamente com clareza o método resolutivo de outras questões que apareceram dotadas de incerteza total. Deve seguir um caminho inverso, com um referendo desencadeador de um processo from below e balizador dos seus termos com que deve conformar-se, o que exige a flexibilização do texto constitucional, para que ele não continue a impor à partida nenhuma solução de fundo, a remeter para uma formulação evolutiva (mesmo que diversificado e com ritmos diferentes de reenquadramento georegional, a resultar da pronúncia dos poderes locais implicados no processo, tal como já havia sido adquirido na, actualmente inconstitucional a vários títulos, experiência resultante das Leis de 2003), a partir da realidade actual do associativismo territorial resultante da aplicação das Leis n.º10 e 11, de 18 de Maio de 2003, tirando todas as vantagens da experiência convivencial e dinamizadora, como contributo útil e transitório para o processo pacífico e participado da regionalização, com manutenção dos órgãos actuais das AIM, com alargamento das atribuições por deliberação das assembleias das Associações existentes, aferidas pela amplitude material até ao máximo permitido pela Lei-Quadro da Regionalização de 1991, mas permanentemente condicionados à vontade popular e dos seus órgãos representativos de base, o que exige uma modificação constitucional, dado que os cidadãos não querem, nos seus parâmetros temporais e mapas de divisão territorial, uma regionalização imposta mas antes uma proposição definidora, com clareza, do processo «democrático» de solução das questões polémicas, ou seja, um método objectivo e garantidamente democrático para a formulação do mapa e para a escolha das capitais.

O processo deve garantir a participação decisiva da população e a livre opção dos seus organismos autárquicos, antes de uma aprovação final pelo Parlamento. Portanto, um primeiro elemento a destacar é o de que não se deve hoje voltar atrás, mas partir do que está, com abertura a uma evolução natural e livremente desejada pelas populações e seus representantes locais, numa linha inicial de reassociação das autarquias supra-municipais entretanto já criadas, só devendo a A.R. pronunciar-se no final do processo delimitador, já terminado, sem limitação temporal e sem qualquer votação de mapa pré-decidido por poderes nacionais, quanto ao sentido, tempo construtivo, território ou atribuições de iniciação, com a aprovação final do mapa daí resultante, com cobertura nacional, por Lei da AR e marcação de eleições gerais para os titulares representativos das regiões, em substituição dos órgãos associativos e das CCDR.

1.3. GESTÃO AUTÁRQUICA E PRINCIPIO NOMOCRÁTICO

A distinção em relação à gestão empresarial privada, além da característica teleológica da ausência de intenção lucrativa e da não prossecução directa de interesses particulares enquanto tais, parte desde logo do próprio facto da exigência de prévia previsão e limitação normativa.

A gestão autárquica é uma gestão enquadrada pelo direito, isto é, sujeita, como toda a actividade administrativa, ao princípio nomocrático, e portanto ligada à teoria da nomogénese administrativa.

Isto não significa que a Administração Pública, tal como pretendem certas correntes da Ciência da Administração, não se socorra do uso de técnicas de gestão privada, acompanhando em geral a evolução gestionária moderna, que em parte nada impede que partilhe de uma visão unificada, ligada a movimentos de renovação, racionalidade e eficácia, com atenção aos processos de inovação, às técnicas de criatividade, aos instrumentos da comunicação ou, obviamente, à utilização de material informático ou telemático. Nem a natural interiorização de debates sobre a gestão hierarquizada e gestão por objectivos ou por projectos. Ou a reflexão sobre os processos de deliberação e escolha, a defesa da transformação das relações entre os gestores autárquicos e os cidadãos, mais administrados ou mais utentes, ou sobre os métodos de apreensão dos problemas locais, com mais diálogo escrito entre os gestores e os utentes dos serviços municipais ou com maior simplificação, transparência e participação, com os naturais problemas da emissão de informação e da promoção de culturas de participação e de educação, designadamente no âmbito ambiental, etc..

No que diz respeito especificamente à eficácia, ela é hoje um problema que ultrapassou a sua origem privada e os estudos da ciência da administração para se transformar em princípio jurídico, um princípio geral da eficácia da actividade e da organização administrativa, com raiz constitucional (nº.2 e 4 do artigo 267º, al.c) do nº2 do artigo 202º) e consagração no CPA (artigo 10º).

***

II– OS PRINCÍPIOS DA AUTONOMIA, UNIDADE NACIONAL E SOLIDARIEDADE INTERTERRITORIAL. APROXIMAÇÃO AOS CONCEITOS DE AUTONOMIA LOCAL

Falar do direito autárquico e de autarquia local é, desde logo, falar da densificação do princípio da autonomia, matéria em que não pode deixar de se referir o conteúdo impositivo da Carta Europeia da Autonomia Local e ao direito constitucional. É referirmo-nos aos vários tipos de autarquias e de associações intermunicipais, constituídas com base nelas: isto é, as regiões administrativas, os municípios e as freguesias, e as grandes cidades, as áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, as associações de municípios. É falar da pluralidade, da autonomia e da interdependência e colaboração das Administrações públicas; da unidade da Administração pública enquanto realizadora da Função administrativa do Estado-Comunidade, na pluralidade das Administrações realizadoras da descentralização administrativa.

E das organizações da Administração autárquica, neste aspecto assumindo interesse o estudo comparativo dos modelos, sobretudo dos que nos são culturalmente mais próximos, os ocidentais, de organização da Administração local. Portugal tem ainda um longo caminho a percorrer na afirmação dos poderes locais, em termos de regionalização, remunicipalização, desconcentração municipal (aqui sendo útil atentar na experiência de Barcelona) e descentralização infra-municipal.

Etimologicamente, autonomia significa autonormação, ou seja, capacidade de uma entidade se dotar a si mesma de normas.

Na época medieval, autonomia era um conceito equivalente a soberania, aparecendo na designação de cidades autónomas.

No século XIX, emprega-se referido aos municípios para configurar o seu âmbito de decisões próprias sem interferências do Estado, com poderes limitados de editar normas para a ordenação e gestão dos serviços da sua competência.

SANTI ROMANO, no seu trabalho sobre Autonomia, veio reenquadrar aquele conceito. Ele não produz apenas um mero poder de autonormação, mas o poder de uma entidade se dotar de um sistema normativo próprio, ou seja, de um completo ordenamento jurídico particular. E afirmando que Autonomia se contrapõe a Soberania, singularizando precisamente os ordenamentos jurídicos secundários ou derivados.

Deste modo, a soberania aparece como própria do Estado e a Autonomia dos entes territoriais inferiores.

GIANNINI, em artigo de 1951, viria acentuar a adopção de medidas administrativas, e Munoz Machado viria dizer que o conceito de Autonomia é a capacidade de um ente orientar e dirigir politica e administrativamente a sua própria comunidade e, portanto, eleger opções e directrizes que podem ser distintas das adoptadas pelos órgãos estatais, e mesmo divergentes.

C. MORTATI escreve que há que distinguir a diversa natureza da autonomia que corresponde aos diferentes entes territoriais, dado que Autonomia, em sentido próprio, só a têm os entes superiores, devendo a posição dos inferiores qualificar-se como simples autarquia, concebida já não em função dos poderes normativos, mas do poder de ditar resoluções executórias de conteúdo variado, respondendo a necessidades e fins a prosseguir.

A autonomia, concedida constitucionalmente aos entes territoriais, tem um conteúdo diferente da que existe nos restantes entes e órgãos, em que ela equivale, em termos gerais, apenas à garantia de certa autonomia funcional, enquanto naqueles ela traduz um status integrado por poderes públicos superiores outorgados para a prossecução de interesses próprios da comunidade representada.

O princípio constitucional da autonomia é um princípio base do sistema de organização territorial do Estado, implicando a distribuição efectiva de titularidade de poderes públicos entre o Estado-Administração, as Regiões Autónomas e as Autarquias, impedindo assim a sua monopolização pelo poder central.

Os entes públicos inferiores, organizados segundo padrões democráticos de governo e de administração, têm poderes normativos, poderes de auto-tutela, poderes sancionatórios, poderes de coacção física sobre os cidadãos, poder tributário, poder expropriatório.

Estes poderes públicos variam, diminuindo em função directa do âmbito territorial do ente.

Só o Estado possui Administrações ligadas aos atributos de soberania (Forças Armadas e Diplomacia), sendo certo que as Regiões Autónomas, apesar de terem não apenas competências administrativas mas também poderes políticos e governo próprio, não têm Tribunais.

Aliás, os poderes públicos das Regiões Autónomas são quantitativa e qualitativamente superiores aos das Autarquias Locais, na medida em que configuram poderes legislativos e governamentais próprios de uma autonomia política.

Além disso, estes poderes públicos não são necessariamente exclusivos, sendo passíveis de interconexão de competências de um ente no exercício das competências do outro, apesar da tendência revelada pelas Regiões, nos vários países, de procurarem que os seus Estatutos consagrem e ampliem competências exclusivas.

A moderna concepção de Autonomia, efectivada na Alemanha por JOACHIM BURMEISTER, aponta para a distribuição de tarefas entre os entes territoriais numa perspectiva funcional e não material, ou seja, com atribuição, não de sectores de intervenção completos, mas de diferentes poderes, de acordo com as capacidades de prossecução concretas das necessidades colectivas. E mesmo ao nível da autonomia local, esta construção vem pondo em causa a concepção tradicional referida à titularidade de matérias de competência exclusiva.

Portugal, após a queda do regime do autocrático anterior ao 1974, saindo de um modelo de total falta de autonomia funcional e de representatividade autárquica, iniciou reactivamente uma abordagem que, afastando das soluções cooperativas entre as diferentes entidades de poder territorial, já em vigor noutras legislações de pluralização territorial de administração, alinhando no modelo tradicional de atribuições exclusivas segundo a técnica da predominância dos interesses para um modelo interadministrativo de concorrência de poderes e complementaridade de intervenções, tendo evoluido posteriormente para a cooperatividade interadministrativa apenas em algumas áreas (sendo a do ordenamento do território, urbanismo e ambiente aquelas em que os novos ventos se fizeram sentir).

Contrariamente ao que se passa, por exemplo em Espanha, Portugal nesta matéria do enquadramento do poder local está ainda longe da doutrina mais avançada que foi traçando o seu caminho no pós-guerra, com a reforma do direito autárquico na Alemanha.

A nossa reforma de 1999 foi, ainda, um desafio perdido neste sentido. Aliás, não se entendeu por quê eliminar a cláusula geral de competências em «assuntos locais», se a questão deste conceito informou ainda dominantemente a selecção de matérias e a solução das atribuições reservadas?

Na vizinha Espanha, a doutrina dominante (em que já antes da Constituição de 1976, EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA criticava o conceito liberal de autonomia municipal[2]), e a jurisprudência espanholas ([3]) concebem hoje a autonomia dos entes territoriais infra-estatais nos termos em que JOACHIM BURMEISTER a constrói e os administrativistas sobretudo LUCIANO PAREJO ALFONSO e ANTÓNIO EMBID IRUJO, desde 1981[4]. (LUCIANO, já vitorioso, nas suas teses burmeisterianas não deixaria de continuar a insistir de novo no tema, em 1983 e 1986[5]). Nesta perspectiva, a autonomia começa a traduzir-se num direito à intervenção em qualquer matéria que afecte a comunidade local, como refere a Grundnorm alemã, independentemente de ter ou não dimensão supra-municipal ([6]), recaindo sobre o legislador a obrigação de prever legalmente as atribuições necessárias ao desempenho da actividade em todas as matérias em que exista um interesse da colectividade local ([7]).

A medida do interesse territorial é o critério definidor da responsabilidade directa: matéria interessando exclusivamente a comunidade local implica podres decisórios exclusivos, concorrência vertical de interesses de mais que uma comunidade territorial, designadamente da comunidade nacional, exige uma definição de poderes segundo a sua importância relativa, devendo decidir quem tiver interesse predominante; a confusão de interesses implica uma articulação de poderes segundo uma solução discricionária que tenha em conta razões de mérito relativa dos níveis decisores em presença; e a confusão de interesses de intensidade semelhante implica uma solução perequativa de distribuição de poderes, através de «fórmulas integradoras ou cooperativas» ([8]).

Isto é, a autonomia das Administrações territoriais infra-estatais deixa de ser entendida como uma garantia institucional da titularidade de atribuições exclusivas da autarquia e portanto excludentes do escalão administrativo superior em certos assuntos considerados como locais.

Segundo PAREJO ALFONSO, a Constituição Espanhola não contempla o regime local como uma matéria compacta e homogénea para efeitos de imposição de atribuições exclusivas, mas apenas reserva exclusivamente para o Estado as bases do regime jurídico das Administrações Públicas (art149.1.18.º) e portanto também da local, devendo interpretar-se como tal o regime orgânico e funcional destes entes, cabendo ao legislador sectorialmente distribuir aos diferentes entes, as atribuições materiais em cada momento reguladoras da disciplina da matéria, segundo o critério da predominância dos interesses.

Segundo ANTÓNIO EMBID IRUJO, o conceito de autonomia, semelhante ao alemão de auto-administração, deve levar a conceber-se a garantia institucional de autonomia como um direito dos municípios a serem investidos com plenos poderes executivos para o cumprimento de assuntos públicos, nos assuntos da comunidade local.

Em virtude do princípio da autonomia, as autarquias têm que deter todos os poderes necessários para satisfazerem, por si, os interesses locais nas diferentes matérias em consideração, sendo certo que a intensidade do interesse pode variar em função dessas matérias ou até nem existir, pelo que o direito da autarquia a participar nos diferentes assuntos é graduável.

A autonomia supõe limitações, porque não é soberania. A autonomia reporta-se a poderes limitados em face de poderes e interesses dos entes territoriais de escalão superior, uma vez que um sistema territorial policêntrico vive da distribuição vertical dos poderes aos vários níveis, de modo a funcionar, não de maneira uniforme, mas unitária e coerente. Em Portugal, a autonomia é um sistema de partilha de poderes constitucionalmente protegido, havendo uma garantia institucional da existência de duas Regiões Autónomas e das Autarquias Locais, embora o conteúdo dos direitos das primeiras esteja explicitado e concretizado no próprio texto constitucional, que os Estatutos vêm desenvolver, enquanto o regime das Autarquias se encontra na legislação ordinária.

De qualquer modo, a garantia institucional da autonomia local exige a indisponibilidade do legislador na redução do núcleo essencial da instituição, podendo ampliar o seu âmbito ou alterá-lo, mas nunca em termos que retirem às Autarquias o seu carácter de ente territorial autónomo.

Recapitulando, pensamos, há muito, que o legislador deveria assumir um sistema de destribuição de poderes entre o Estado e os municípios, dentro de uma concepção de base que poderíamos designar como teoria da interadminstraividade geral das atribuições públicas, com direito de participação e audição de umas entidades nos assuntos atribuídos às outras, convivendo com a manutenção de uma cláusula geral, de natureza residual, traduzida na previsão de «outros assuntos de interesse predominantemente local», aceitando o preenchimento atributivo de poderes de iniciativa e intervenção municipal, nos termos desta cláusula legal, quando a legislação não atribua especificamente a outro escalão personalizado da Administração Pública o poder de iniciar e decidir o tratamento de certa tarefa de natureza pública, sem prejuízo da previsão simultânea de poderes concorrentes generalizados de intervenção de outros entes a intervir que nisso tenham interesses públicos a defender, sempre com direito, pelo menos, a serem ouvidos antes da deliberação municipal ou de conferimento da legalidade desta, o que o regime de tutela administrativa em geral pode garantir, mesmo que através de formulações de verificação concreta antes de produção da sua eficácia.

No entanto, a autonomia vive dentro da unidade do Estado

O princípio da unidade do Estado vem definir os limites da autonomia, tendo presente o interesse geral, o princípio da igualdade e o princípio da unidade do espaço económico.

A noção de autonomia, ligada à descentralização territorial, consubstancia-se na distribuição da titularidade de poderes públicos entre o Estado-Administração e as pessoas colectivas regionais e autárquicas, significando a sua não monopolização pela administração Estadual.

O conteúdo do status da autonomia integra elementos da sua densificação positiva e negativa.

Em termos de elementos positivos, a autonomia traduz atribuição de poderes públicos às Regiões Autónomas, Regiões Administrativas, Municípios e Freguesias, revestindo três características essenciais. São poderes superiores, englobando o poder normativo, de auto-tutela, tributário, expropriatório, sancionador e de coacção física sobre os cidadãos, para a realização dos interesses próprios.

São poderes diversificados, diminuindo em função directa do nível em que se situa o ente territorial. De tal modo que à Administração Estadual cabem, em exclusivo, poderes essenciais ligados ao exercício da soberania, quer no plano da Administração (Militar e Diplomática), quer no plano das funções não administrativas -a função jurisdicional e a função legislativa, definidora do interesse geral.

E as Regiões Autónomas detêm poderes superiores aos das autarquias locais, quer políticos (faculdades legislativas e governativas) quer administrativas. Trata-se, no fundo, de limitações de poderes a favor dos entes superiores e da criação de poderes de intervenção que os garantem.

São poderes que normalmente não são exclusivos, havendo interconexão de competências de vários entes sobre as mesmas matérias, em termos que configuram modernamente esta distribuição de competências como distribuição de tarefas, funcional e não material, dado que não se realiza por sectores de intervenção em bloco, mas por distribuição de poderes da mesma índole a cada nível territorial.

Os princípios da descentralização e da autonomia autárquica estão naturalmente interligados.

A efectiva compreensão dos parâmetros do governo e administração autárquica em Portugal aconselha a apresentação didáctica da análise prévia dos princípios que regem e estruturam a sua organização constitucional e legal, funcionamento e actuação material, em termos de sistema de atribuições, cuja conjugação e articulação interadministrativa explica a configuração do sistema jurídico do poder administrativo global.

O princípio da autonomia local resulta da aplicação do princípio da descentralização territorial e pressupõe a aplicação construtiva, a montante, do princípio da subsidiariedade, quer tal conceito se densifique, ao jeito liberal e tradicional, como garantia de tarefas exclusivas (assuntos próprios da autarquia em que o estado não pode intervir, implicando a aceitação de assuntos próprios do Estado em que a autarquia não tem de intervir), quer assente essencialmente na concepção burmeisteriana da construção de espaços próprios de afirmação de poderes de intervenção nas várias tarefas dos poderes territoriais numa aplicação não excludente mas interadministrativa de intervenção material (assente no conceito não de assuntos próprios de uns e excludentes de outros mas assuntos que dizem respeito prevalecentemente a uns, que ficam com o encargo de iniciar e terminar o procedimento resolutório, mas que ao não excluir um concomitante interesse de outros, admite a intervenção de todos, ou seja, não permitindo a exclusão interventiva mesmo que relativa das autarquias no procedimento decisório final.

De qualquer modo, este princípio constitucional e jusinternacional da autonomia local pode ser definido como a capacidade conferida às autarquias para prosseguirem livremente e sob sua responsabilidade e através de órgãos próprios, a concretização de atribuições legalmente conferidas, visando a prossecução dos interesses que dizem respeito às populações residentes.

Existe um debate doutrinal, surgido sobretudo na Alemanha na década de cinquenta da reforma do Poder local, que se propagou em parte a França e Itália, e teve ampla consagração não só naquele país como em Espanha, relativamente à existência e diferenciação entre «interesses locais» e «interesses nacionais», que divide ainda hoje a doutrina nacional, com v.g., MARIA JOSÉ L. CASTANHEIRA NEVES a defenderem o conceito tradicional e ANTÓNIO DE OLIVEIRA, acompanhado pelo autor, a seguirem a concepção inovadora, consagrada já plenamente nos direitos locais alemão e espanhol, segundo a qual não há assuntos próprios dos entes locais por natureza que possam levar por contraposição à generalização da aceitação da consagração dos outros assuntos como sendo estatais por natureza, excluindo assim os municípios de ter uma palavra a dizer sobre eles.

Se a posição de DIOGO FREITAS DO AMARAL, parecendo não querer demarcar-se da tese tradicional, faz no entanto a ponte acolhedora participativa recíproca, desligando-se de imposições unilaterais do Estado, já para MARIA JOSÉ CASTANHEIRA NEVES, os interesses locais, localizados, são interesses específicos das populações locais, os quais são materialmente distintos dos nacionais, levando à possibilidade da delimitação em geral de interesses próprios excludentes, dos vários entes territoriais

Em matéria de afirmação da autonomia local até meados do século passado (Kommunale Selbstverwaltung), na Alemanha, dá-se uma evolução desde os finais da monarquia absoluta à actual Constituição (1808-1949), que merece destaque.

Com efeito, enquanto, na França, a reforma da autonomia local pressupôs o fim da monarquia absoluta, na Prússia, berço da futura Alemanha unificada, tal pode fazer-se com ela e apesar dela.

O artífice desta reforma foi KARL VON STEIN, ainda na base da ciência cameralista (dos estudos de polícia que precederam o advento e a hegemonização posterior do tratamento científico da AP pelo direito administrativo), não deixou de ser o principal impulsionador do Código municipal prussiano, atribuindo aos munícipes urbanos o direito de eleger representantes e administrar os assuntos locais fazendo surgir «o espírito municipal e o interesse pelos assuntos da comunidade».

Esta «renovação na continuidade» conseguiu dar algum espaço de manobra aos anseios locais sem pôr em causa as traves-mestras do despotismo iluminado de Frederico Guilherme III.

Até hoje é controversa qual a origem deste impeto reformista foi endógena ao próprio povo alemão ou exógena a este e influenciada pelo difusionismo dos ideais da Revolução Francesa, cujos soldados viriam a conhecer bem a terra prussiana. E como bem refere MARTIN MATÉO a «origem complexa» diz tudo.

Este Código foi um marco conseguindo de forma única conciliar princípios liberais, como o direito de voto e princípios autoritários que implicaram uma maior tutela do Estado.

Quanto à eterna relação entre a sociedade civil e o Estado e a autonomia local como bastião de defesa dos cidadãos (Freiheit vom Staat). Uma liberdade «dentro» e «do» Estado que são dimensões completamente diferentes.

Esta liberdade veio consecutivamente a ser garantida nos vários textos constitucionais que se vieram a produzir ao longo do século XIX. Nesta elencagem deve salientar-se o enquadramento efectivado na Constituição de Weimar de 1919. Ela densifica na autonomia local o direito «à auto-administração», embora tal, pela sua imprecisão tenha sido completado pelo labor da doutrina, especialmente de CARL SCHMITT, que desenvolveu a teoria da garantia institucional.

Como sintetiza a propósito CÂNDIDO DE OLIVEIRA, «Se a Constituição consagrou uma determinada instituição, no caso a autonomia municipal, foi porque entendeu conferir-lhe uma garantia especial, impedindo nomeadamente que o legislador no uso dos seus poderes a pudesse pôr em crise». Ou seja, impõe um limite sobre o que o legislador pode fazer para coarctar este direito constitucionalmente atribuído.

Na actual Lei Fundamental de Bona, de 1949, a autonomia local leva à afirmação da responsabilidade municipal de administrar os assuntos locais, uma formulação interpretativa com atribuições sobre todos os assuntos que digam respeito à comunidade local.

O princípio da descentralização autárquica traduz-se na transferência de atribuições do Estado para as autarquias locais, seja em bloco seja apenas em algumas matérias componentes de tarefas desempenhadas pelo Estado, em que seja de interesses local o tratamento, decisão e execução finais, com o objectivo de um desempenho de forma mais eficaz e eficiente, decorrente da proximidade com as populações que embora sendo as mesmas para todos e portanto de todos os entes territoriais, e não só dos locais, assim vêm, dentro da pluralidade orgânica da Administração, mas em unidade procedimental e macronormativa e em tratamento essencialmente localizado, uma garantia da compatibilização dessa eficácia com o reforço da coesão nacional, da igualdade e da solidariedade inter-regional.

Segundo MARIA JOSÉ CASTANHEIRA, o princípio da subsidiariedade significa que o papel do Estado deve-se cingir apenas à realização das tarefas que não sejam eficientemente prosseguidas pelas autarquias locais, devendo a repartição legal das atribuições ter como fundamento razões de eficácia na realização dos interesses locais, inversamente ao princípio da descentralização que atende à natureza desses interesses, correspondendo precisamente a transferência de atribuições para as autarquias locais a uma forma de autonomia local que visa satisfazer de modo mais eficiente as necessidades das populações locais, em virtude de a proximidade permitir uma melhor identificação e resolução dessas necessidades.

De qualquer modo, o princípio da autonomia em si mesmo afirma–se pacificamente em três áreas:

a)- a autonomia administrativa, pela qual as autarquias detêm competência para praticar actos definitivos e hierarquicamente independentes do Estado, o qual se restringe a exercer a tutela de legalidade, não efectuando apreciações relativamente às opções adoptadas pelas autarquias;

b)- a autonomia regulamentar, que consiste na capacidade de emanar regulamentos próprios de acordo com os limites estipulados na lei; e

c)- a autonomia financeira, que confere às autarquias património e finanças próprias, tornando-as responsáveis pela sua gestão.

III - A ORIGEM HISTÓRICA DAS AUTARQUIAS

Quanto à questão histórica referente à origem das autarquias, há que referir que, em termos da realidade histórica das autarquias, é discutida na doutrina a sua origem. Com efeito, a questão da origem do município português não tem merecido uma resposta pacífica dos vários historiadores.

Ela tem que ver com uma organização administrativa ancestral. Mas as suas origens remotas estão no município medieval que por sua vez ou é uma continuação do município romano ou bebe nele as suas raízes culturais (não pode seguramente considerar-se que ele perdurou durante o império visigótico e a época da ocupação muçulmana, embora existisse durante a administração romana)? Isto, mesmo que tenha sofrido influências inovadoras de origem germânica fermentadas no ambiente «autárquico» da reconquista?

Existem diversas versões sobre a origem dos municípios na Península Ibérica, propendendo actualmente os investigadores para considerarem que ele é a continuação do município medieval, criado e configurado pelas necessidades de uma época, de luta entre os povos cristãos e os povos do Islão, sendo certo que os senhores que faziam a guerra precisavam de guerreiros para combater os «mouros», socorrendo-se de todos os homens disponíveis no país, em troca tendo que aceitar os concelhos e conceder-lhes privilégios.

Há, no entanto, a certeza de que estas instituições públicas começaram a ser citados nos primórdios da nossa nacionalidade. Segundo a «crónica dos cinco reis»[9], já o conde D. Henrique, no seu leito de morte, teria dito ao seu filho D.Afonso Henriques «que aos concelhos faz-se honra».

Com D. Afonso III e com o desaparecimento da servidão da gleba a multiplicação dos concelhos é um facto. Seria ALEXANDRE HERCULANO, no seu livro Opúsculos, a chamar a atenção para a relação, ocorrida na sociedade portuguesa, entre a expansão do fenómeno municipal por todo o território e o desaparecimento simultâneo dos servos da gleba. Quanto às freguesias, de origem eclesiástica, só se tornam uma autarquia administrativa no Estado liberal, em 1830.

No plano da evolução das atribuições municipais, em jeito de breve apontamento histórico, no que diz respeito aos poderes dos municípios, na sua fase inicial, há que referir que eles foram mudando ao longo dos tempos. De facto, nos forais concedidos a estes agregados populacionais, concedidos pelos condes de Portucale ou pelo Rei de Portugal, garantia-se as liberdades, usos e costumes, assim como a autonomia face aos poderes reais e senhoriais, que se expressava na possibilidade dos eleitos nos concelhos reunirem e tomarem decisões em prol dos interesses das populações daqueles agregados.

Entre essas decisões, refira-se a possibilidade que tinham em lançar multas judiciais e impostos (veja-se exemplos disso no 3º foral de Lisboa), no território do concelho, assim como convocar a população para o serviço militar quando o Rei o solicitasse.

Podia também caber-lhes proteger a vida económica estabelecendo os preços em uso na colectividade e também fixando os salários quando a moeda se tornou num instrumento activo nas trocas comerciais.

Não se pense, no entanto, que estes poderes eram gerais em todos os agregados populacionais, a que impropriamente chamamos de municípios (se os compararmos com os que existem actualmente), nem que possa haver qualquer semelhança entre a actividade económica predominante em qualquer município actual, mesmo nos mais pequenos, porque no fundo do que estamos a falar é essencialmente de uma vida económica onde predominava a vida rural.

Como símbolo do seu poder, os municípios tinham em geral a carta de foral, o pelourinho (onde inicialmente se faziam as assembleias do povo) e mais tarde os paços do concelho e a bandeira. Como refere MARIA JOSÉ F.TAVARES[10], é provável que o pelourinho e a bandeira tivessem existido antes dos paços do concelho. Segundo a mesma autora, só nos sécs. XIV e XV é que começaram a aparecer autonomizados os paços do concelho, em geral erguidos muito próximo dos pelourinhos.

Como foi referido, há em Portugal uma forte tradição municipalista, desde o berço da nacionalidade. O foral de Lisboa foi concedido por D. Afonso Henriques em 1179, imediatamente a seguir ao seu reconhecimento pelo Papa Alexandre III (1159-1181) do título de Rei do Reino de Portugal e comprova efectivamente que já nos primórdios do nascimento de Portugal se tinha muito respeito, pela vontade das populações em serem elas próprias a orientarem as suas regiões. Como foi dito, nos forais concedidos aos municípios possibilitava-se àqueles o lançamento de impostos e outras taxas, para os mesmos poderem fazer a gestão e o desenvolvimento dessas regiões. Um desses forais foi o de Lisboa, concedido pelo Rei D. Afonso Henriques, em 1179. Neste foral, podemos encontrar três formas distintas de tributos ou impostos de regime indirecto: a portagem ou direitos de portagem, que eram os tributos ou impostos sobre todas as mercadorias que entrassem em quaisquer povoações, para aí serem vendidas, como também as que dela saíssem. Eram cobrados às portas das povoações, que formavam autênticas barreiras, através das quais só se podia permutar mediante o pagamento desse tributo de portagem, que corresponderia ao que, hoje, se chama direitos aduaneiros. A açougagem era o tributo que se pagava no próprio local de consumo, onde as mercadorias eram vendidas, ou seja, nas feiras, praças, mercados, etc.[11]; e a passagem ou peagem, que era um tributo também conhecido por portagem, mas com efeitos diferentes dos direitos de portagem.

Este tipo de imposto recaía sobre as mercadorias que entravam nas povoações, mas não eram aí vendidas nem consumidas, limitando-se a passar para outras localidades. Podemos, assim, classificar este imposto como um direito de circulação, que era pago nas povoações por onde passava.

Numa análise breve sobre estes impostos, podemos concluir que estas normas se assemelham bastante com alguns dos direitos e procedimentos que se aplicam actualmente.

Em termos de caracterização e evolução geral do direito autárquico, há que destacar que, até ao século XIV, os municípios são entidades de auto-administração territorial de vizinhos, prosseguindo finalidades comunais de satisfação de necessidades colectivas básicas ao nível local, cujas tarefas tradicionais relevantes, geridas representativamente e essencialmente segundo regras de direito costumeiro, eram a Administração da justiça e do património comum[12].

Com D. Dinis, o processo centralizador leva à nomeação de corregedores (inspectores dos órgãos eleitos) e juízes de fora, juntando assim a Administração real novas tarefas às tradicionais de cobrança de impostos e organização da defesa militar do território.

Após 1383, a burguesia, que entra na organização autárquica, através da participação dos mesteirais, e após D. Duarte, dos seus procuradores, nos órgãos municipais, chega mesmo no fim da Idade Média, com apoio da monarquia, ao governo de certos concelhos[13].

Dos direitos foraleiros do século XII e XIII e consuetudinários locais, alterados ou completados com intervenções orgânicas de afirmação do poder real, passa-se, no século XV, com as Ordenações Afonsinas, para o seu enquadramento normativo uniforme em todo o território nacional[14].

E, no século XVI, D. Manuel I inicia, um processo de uniformização da Administração concelhia, com a regulamentação geral do seu estatuto, emitindo em 1504, o Regimento dos oficiais das cidades, vilas e lugares destes reinos, e posteriormente, em 1522, com preocupações de cobrança de receitas para o reino, efectivando a reforma dos forais, reduzindo o conteúdo destes a «meras pautas fiscais». Ou seja, neste período, termina o direito foraleiro dos concelhos, impondo-se as normas do Reino, e aparece uma estruturação administrativa nacional que integra uma Administração da justiça alheia aos municípios, estruturação que não parará de crescer na Idade Moderna, até que, com a monarquia absoluta, a Administração real, centralizada e unificada, passa a abarcar, além do exército, forças de segurança, finanças e justiça, também desde logo as obras públicas e o ensino, com o poder infra-estatal num território densamente parcelado no plano municipal, a acabar por, sem atribuições e recursos significativos, ceder todo o poder político, concentrado, à organização estadual.

Com o Estado liberal, a Administração Pública, elemento de organização do Estado e da Função Executiva deste, ou seja, organização instrumental da governação e do legislativo, aparece com o seu sentido moderno, como sistema unificado de serviços e funcionários públicos, que, já não mera emanação da realeza, mas da colectividade, visa prosseguir a satisfação corrente das necessidades desta. A Constituição de 1822 efectivará a consagração da nova ideologia de separação de poderes.

No entanto, à medida que o liberalismo se afirma, acentua-se a centralização de todos os poderes, «de modo que o poder municipal (…) tem perdido a maior parte da sua importância»[15], ou seja, continuou o processo histórico iniciado na Idade Média, com a criação do estado Moderno, da sua desvalorização.

Se a Constituição de 1822 garante (quase só) a existência de municípios e de uma certa autonomia destes, ao consagrar as suas atribuições, quer no plano material quer das formas de actividade, reconhecendo o poder de aprovar posturas (art.º 223.º), a verdade é que, como refere MONTALVO, «a concepção unitária da Administração pública, subordinada ao monopólio do Estado, tendia a desfavorecer a existência de uma administração municipal dotada de grande autonomia e liberta do controlo do Estado», transformada em «Serviços do Estado»[16] ou «delegações locais do governo central»[17].

É, por isso, que a reforma liberal de Mouzinho da Silveira, em Portugal, de 1832, do regime local entregou o poder municipal a um magistrado de nomeação régia (Provedor), acompanhado do órgão representativo com meros poderes de iniciativa e consulta. E nem a publicação dos códigos descentralizadores de 1836 e 1878, nem o centralizador de 1842 ou os outros que se lhe seguiram, de 1886, 1895-1896, fizeram alterar este rumo, retirando a Administração local do âmbito de uma Administração de natureza estadual indirecta, com tendência para a eliminação do poder autónomo e mesmo eliminação de municípios e administrativização estatal das paróquias, com os seus administradores de concelhos e comissários das paróquias «civis» (C.A. de 1836).

Durante a primeira República, os art.º 66.º da Constituição de 1911 e a Lei n.º88 de 7 de Agosto de 1913 institui-se legalmente uma organização local representativa e autónoma, mas o clientelismo partidário na nomeação governamental dos administradores de concelho e a não transferência de meios financeiros por parte do Estado não permitiu a criação de um verdadeiro poder local, até que com o Estado Novo e seu Código de 1936-1940, as autarquias locais voltam a ser configuradas como formas de administração indirecta de Estado, com sufrágio orgânico corporativo, para o Conselho Municipal, de onde saem os vereadores, e nomeação governamental de magistrados administrativos que presidiam ao órgão executivos, as Câmaras Municipais, e atribuições taxativamente fixadas, deliberações em geral condicionadas à aprovação governamental, financiamento dependente do governo e tutela generalizada mesmo de mérito[18].

Só a Constituição de 1976 viria a dar-lhes a configuração actual e permitir a conquista crescente de atribuições e poder a nível local.

IV–TRAÇOS ESTRUTURANTES DAS ORGANIZAÇÕES AUTÁRQUICAS. CARACTERÍSTICAS GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO AUTÁRQUICA

Como vimos, quanto ao ordenamento jurídico das autarquias locais, as autarquias locais aparecem como pessoas colectivas públicas territoriais infra-estaduais, gozando da garantia constitucional da autonomia em face do Estado na prossecução de atribuições realizadoras dos interesses próprios das suas populações e de auto-administração, na medida em que são dirigidas por órgãos representativos. Este é o conceito que resulta da CRP.

Os princípios territorialidade, da personalidade, da autonomia e da representatividade marcam os traços estruturantes das organizações autárquicas. Desde logo, o princípio da territorialidade é ínsito à realidade autárquica.

Com efeito, o território tem uma importância fundamental no ser e actuar das autarquias. As autarquias são pessoas públicas de população e território. As funções do território são as seguintes: identificação da autarquia, delimitações dos habitantes, afectação das atribuições legais e definição dos interesses autárquicos concretos.

Mas há uma divisão incompleta do território estadual em autarquias. Ele está quase todo dividido em autarquias municipais, mas não todo, porquanto há territórios junto aos portos, em que a sua Administração local ainda é tarefa do Estado, realizada indirectamente através de institutos públicos (administrações dos portos) com atribuições autárquicas.

Em termos de normação jurídica sobre as actuais autarquias, importa começar por dizer que elas foram reconhecidas na Constituição da República Portuguesa (artigo 238.º, 249.º a 254.º), que veio consagrar os grandes princípios do enquadramento da sua organização e atribuições. E, hoje, elas têm no Decreto-Lei 169/99 o seu diploma legislativo fundamental, o qual sucedeu ao Decreto-Lei nº. 100/84, de 29 de Março, que pretendeu, na década de oitenta, em face da cultura político-administrativa então vigente, dar mais alguns passos na consolidação e reforço da gestão autárquica, embora sem, em si e em conjugação com a legislação financeira autárquica, ter logrado ainda a criação de um verdadeiro poder local. Em termos de inovações mais importantes em relação ao quadro legislativo que o havia precedido, consubstanciado na Lei n.º 79/77 de 25 de Outubro, refira-se que o anterior «código autárquico» veio, sobretudo, reduzir o número de membros dos órgãos das autarquias, alargar de três para quatro anos o período dos mandatos para os municípios, aumentar o número de vereadores em regime de permanência, que a assembleia municipal pode fixar, e permitir a existência de vereadores a tempo parcial.

Com efeito, o Decreto-Lei nº.100/84 veio actualizar a matéria das atribuições das autarquias locais, tendo presente as necessidades de continuar a obra de realização da densificação do (com consagração constitucional) princípio da autonomia das autarquias locais e da descentralização da Administração pública no quadro global da organização democrática do Estado, o que impõe que seja dada a devida relevância aos aspectos relativos à definição das atribuições das autarquias locais e à competência dos respectivos órgãos. O sistema instituído pela Lei n.°79/77, de 25 de Outubro, serviu de suporte ao funcionamento dos órgãos já democraticamente eleitos, mas enfermava, ainda, de diversas lacunas a corrigir à luz da experiência acumulada ao longo de mais de 6 anos, sendo certo que a própria lei prévia a sua revisão até 31 de Dezembro de 1978. O objectivo da revisão, constante do actual diploma, foi precisamente o de rever a Lei n.° 79/77, de 25 de Outubro, na sequência da autorização legislativa concedida ao Governo através da Lei n.° 19/83, de Setembro, que deveria ter seguido na «óptica da efectiva consolidação e reforço de um poder local verdadeiramente autónomo e forte »(?).  Em boa verdade, hoje continua a não existe ainda, em Portugal, com uma afectação a gastos autárquicos de apenas cerca de 4% das receitas públicas globais (metade de1980), segundo os cálculos de 1996, o Poder Local.

Mas, como inovações mais significativas deste diploma de 1984, temos: a omissão à referência ao distrito, face à sua não caracterização como autarquia (é apenas uma unidade administrativa territorial de natureza distinta); a omissão às normas referentes à tutela administrativa, matéria estranha as atribuições das autarquias, e que consta hoje de diploma próprio; o assegurar uma pretensa maior eficácia e operacionalidade na Administração autárquica e no funcionamento dos seus órgãos, com a redução dos seus membros; o conferir uma pretensa maior continuidade à sua gestão, com o alargamento de 3 para 4 anos do período do mandato (copiando o período do mandato dos parlamentares e situando as eleições autárquicas simultâneas - gerais - a meio da legislatura, para instrumentalização do eleitorado local e medição da popularidade partidária nacional); o pretenso aperfeiçoamento e atribuição de maior transparência às relações interorgânicas, clarificando, designadamente, o âmbito dos poderes de fiscalização da assembleia deliberativa sobre o executivo e dos poderes de alteração por aquela, das propostas que lhe sejam apresentadas, de molde a evitar as situações de conflito eventual gerado em consequência da forma tida como indefinida e imprecisa como se achava anteriormente regulada a matéria (alinhando-se na jurisprudência de desvalorização dos poderes dos parlamentos locais, sem parlamentarização legitimadora no plano orgânico (que a actual revisão constitucional em parte permite reenquadrar) e sem parlamentarização minimamente programadora da actividade autárquica; sem verdadeiro poder de censura sobre os executivos, que não pode derrubar, e com simples poder ratificativo global sobre os principais documentos de gestão autárquica; tudo consumando a figura de assembleias representativas sem verdadeiro poder de configuração dos grandes textos autárquicos e sem real poder fiscalizador em face de um executivo «independente», de acentuada presidencialização, que, em certos casos, pelo jogo das delegações, propende para o sistema de monocracia local); e o reconhecimento da competência da câmara municipal para a fixação de tarifas, seja dos serviços municipais, seja dos municipalizados, e a actualização ainda do valor acima do qual se torna necessária a autorização da assembleia para a alienação, oneração ou aquisição pelo executivo de bens imóveis.

Mantendo-se a consagração do princípio da generalidade, subordinado ao princípio constitucional da unidade do Estado e ao regime legalmente definido de delimitação de actuações entre as administrações estadual e local em matéria de investimentos públicos, alarga-se o elenco exemplificativo, das atribuições expressamente enumeradas, inserindo-se a referência às matérias respeitantes à defesa e protecção do meio ambiente e à protecção civil.

E, hoje, estamos de novo em momento ainda não terminado de reflexão sobre aspectos maiores do direito autárquico.

Passo a indicar, em geral, as modificações da revisão constitucional de 1997 no domínio da Administração autárquica, que ainda não concretizadas, poderão vir a propiciar, no futuro, uma revisão da legislação ordinária. Elas abrem a possibilidade de construção de um novo modelo de selecção dos membros do executivo autárquico, com a concomitante admissão de mudança do critério de designação dos presidentes de câmara e de junta (primeiro candidato da lista mais votada para a câmara ou para a assembleia - a única figura individual directamente eleita, o que reforça a sua legitimidade pessoal e a tendência vigente para presidencialização do município, com prejuízo da difusão de culturas de participação e consensualização, -, se essa vier a ser a opção do parlamento, a efectivar por uma maioria de dois terços dos deputados presentes desde que superior à maioria absoluta dos deputados em efectividade de funções, nos termos do nº 6 do artº 168º); que se segue à abertura à apresentação de candidaturas independentes para os órgãos municipais (nº4 do artº 239º), antes abertas em geral a grupos de cidadãos eleitores nos termos da lei apenas na administração das freguesias; e se segue a um desenvolvimento legislativo no campo do associativismo autárquico (247.º- previsão das associações de freguesias, e 253º- previsão da possibilidade de afectação legal de novas atribuições para além das transferidas pelos municípios, referentes aos seus interesses comuns) e mesmo a possibilidades de existência de outros tipos de autarquias em certas áreas.

Pouco depois do aparecimento do Decreto-Lei nº 100/84, foi publicada a Lei-Quadro da Criação de Municípios, a Lei nº142/85 de 18 de Novembro, cujo objectivo é o do estabelecimento do regime de criação de municípios, na sequência dos princípios constantes na Lei n.º11/82 de 2 de Junho, que fixou o regime de criação e extinção das autarquias locais, e que se seguiu também à Lei nº 8/93, de 5 de Março, referente ao regime jurídico de criação de freguesias, e que, por sua vez foi seguido da Lei-Quadro da Criação das Regiões Administrativas, a Lei nº56/91, de 13 de Agosto, de enquadramento das futuras regiões dotadas de poderes puramente administrativas, revelando todo este afã legislativo a importância que tem o poder local e a reforma em geral da organização da Administração pública infra-estadual.

O direito referente à Administração autárquica é um direito centrado nas Leis n.º169 e 159/99 (estabelece o regime de transferências de atribuições, mas não de competências, questão que em concreto pode dividir a doutrina), mas com muitas outras leis avulsas e normas extravagantes, dispersas. Portanto não é um direito codificado.

V- CARACTERÍSTICAS GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO AUTÁRQUICA

Quanto às características gerais da administração autárquica, a administração autárquica é enformada por um direito não codificado, de grande dispersidade normativa, referindo-se a uma organização administrativa, em que os municípios, que são anteriores ao Estado, têm grande tradição histórica, que este reconhece.

De qualquer modo, o princípio da pluralidade e autonomia da organização autárquica, em obediência ao princípio jus-internacional europeu e constitucional da autonomia local, comportando a auto-administração, designadamente com autonomia de modelo organizacional dos serviços e de enquadramentos de meios humanos e financeiros próprios, desenvolvido na concretização de atribuições, afectadas segundo um sistema de atribuições taxativas (que veio eliminar o sistema misto anterior de atribuições explicitadas, enunciador das mais importantes, acompanhadas por uma cláusula geral, aferida embora pelo conceito impreciso, e em desgaste permanente, de «interesses locais» -cuja utilidade se media pelos avanços possíveis na densificação das matérias a tratar pelos municípios, independentemente e antes da legislação sobre a transferências de 1999-, conceito que só é criticável, como bem demonstrou JOAQUIM BURMEISTER, na medida em que se pretenda erigido como técnica de construção de divisões exclusivistas entre matérias de atribuições estaduais e municipais), com órgãos democráticos e um sistema de governo complexo e original, constituído por uma pluralidade de órgãos representativos a nível municipal, dotados de poderes de autoridade, com funcionamento sujeito ao princípio da publicidade (embora à falta de uma sunshine law para todos os órgãos colegiais da AP, ao menos que os das autarquias não pudessem nunca funcionar senão em reuniões abertas, o que hoje não acontece) e da transparência administrativa e sujeito ao controlo tutelar do governo estadual, com liberdade de associação inter-autárquica (municipal ou de freguesias), liberdade de cooperação externa e direito ao uso de símbolos históricos.

Antes de mais, refira-se que existe reserva de lei em relação à criação, extinção e modificação territorial das autarquias, eleições, estatuto dos titulares, referendo (absoluta) e o estatuto das autarquias, regime financeiro e orçamental (relativa). Temos um princípio da exigência de lei em relação à delimitação do território autárquico.

E, em termos de formas da actividade autárquica, ela está dotada, como em geral as várias Administrações de «regime administrativo», de poderes de autoridade administrativa: poder de auto-tutela decisória e executiva e poder regulamentar não só executivo (regulamentos de polícia, em desenvolvimento de leis concretas) e como autónomo (posturas, resultantes de habilitação derivada das normas legais de afectação de atribuições).

E esclareça-se, desde já, que vigora aqui o princípio da co-decisão autárquica e estadual em interesses conjuntos, como os de ordenamentos do território, urbanismo e ambiente, da participação na definição das políticas supra-autárquicas que afectem os interesses próprios das suas populações e da audição sobre assuntos que tenham interesse directo para as autarquias (artigo 6.º, n.º1, parte final), antes das decisões supra-autárquicas, designadamente a audição autárquica prévia na modificação dos limites territoriais, e nos procedimentos de planeamento (artigo 4.º, n.º4), para além da produção de planos municipais compatíveis, como se verá, por exemplo, no âmbito da programação do desenvolvimento ou da planificação territorial.

E deixe-se, também, claro que vigora o princípio da tutela jurisdicional dos seus interesses, com direito de acesso aos tribunais e com legitimidade processual activa, mesmo contra o Estado.

Outro aspecto do regime orgânico autárquico a destacar é o da pluralidade da organização autárquica. Com efeito, o nosso sistema de organização autárquica é plural, existindo actualmente freguesias e municípios, e aguardando-se, em face da manutenção do quadro constitucional original, a renovação do processo de concretização de regiões administrativas, bloqueado em consequência de referendo à criação de oito autarquias regionais pela Assembleia da República (Decreto publicado no DAR de 24.10.97). Isto, sem prejuízo de associações municipais ou uniões de freguesias. E possibilidade de criação de novas autarquias, novas freguesias e novos municípios.

O município e a freguesia são pessoas colectivas de direito público de natureza territorial e âmbito concelhio ou infra-concelhio, geridas por órgãos representativos, visando a prossecução e defesa dos interesses das populações que aí habitam.

Quanto à independência entre as organizações autárquicas, tal resulta de o nosso sistema autárquico não ser hierarquizado, na medida em que não há subordinação e portanto há independência de todas as autarquias entre si, quer as do mesmo nível, quer mesmo entre as que ocupam territórios sobrepostos. Vigora o princípio da independência das autarquias, umas em relação às outras.

Mas, em Portugal, vigora ainda o princípio da autonomia local e da sua garantia institucional. As autarquias administrativas realizam o princípio constitucional e jusinternacional europeu da autonomia em relação ao Estado, designada de autonomia local, que implica, na unidade do Estado e na solidariedade deste e das suas partes, uma descentralização territorial com auto-administração.

As regiões autónomas vão mais longe na realização do princípio da autonomia, pois têm amplo auto-governo, porquanto as autonomias regionais dos Açores e da Madeira realizam a descentralização político-administrativa (integrando poderes políticos e legislativos, além de poderes administrativos).

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VI- CRIAÇÃO DE NOVOS MUNICÍPIOS

Quanto à criação de novos municípios, importa deixar algumas notas sobre o seu enquadramento jurídico.

No actual regime jurídico sobre a criação dos municípios, saliente-se o facto dessa criação depender em primeiro lugar da vontade das populações. É necessário que as populações manifestem a sua vontade.

Para a criação de novos municípios, cuja competência pertence à Assembleia da República, deverá ter-se em conta: a vontade das populações abrangidas, manifestada através de parecer favorável das assembleias de freguesia que irão integrar aquele, as quais deverão pronunciar-se por maioria absoluta do número de membros em efectividade de funções nos respectivos órgãos, razões de ordem histórica e cultural; factores geográficos, demográficos, económicos e sociais.

Os factores de ordem económica-financeira são determinantes, uma vez que, não poderá ser criado nenhum município se as suas receitas bem como as do município de origem não forem suficientes para a prossecução das atribuições que lhes estiverem cometidas; e, ainda, interesses de ordem nacional, regional ou local. Em termos de requisitos de ordem geográfica e demográfica necessários, existem diversos condicionamentos para a criação de municípios. De ordem geográfica e demográfica, cuja base, será a relação entre os eleitores e a área dos municípios de origem.

Do quadro ressalta, que quando os eleitores forem inferiores a 500/km², os equipamentos colectivos necessários não variam. No entanto para as áreas de origem que tenham mais de 500 eleitores por km², a área a considerar como futuro município deverá, ainda possuir: mercado, creche-infantário e um recinto desportivo, para além daqueles que também são necessários para os municípios com uma densidade eleitoral inferior.

De salientar também que entre a publicação da lei que criará o novo município e a realização de eleições para todos os órgãos, será criada uma comissão instaladora que promoverá as acções necessárias à instalação daqueles orgãos e assegurará a gestão corrente da autarquia. Refira-se finalmente que a aplicação desta lei às regiões autónomas dos Açores e da Madeira depende da publicação de normas especiais que tomem em conta as condições geográficas e demográficas daquelas regiões.

VII - ATRIBUIÇÕES AUTÁRQUICAS

7.1.Considerações gerais. Princípio da generalidade

No que diz respeito às atribuições autárquicas, estamos num domínio em que das vigora o princípio da generalidade, dado que elas têm as atribuições que em geral têm que ver com os interesses próprios dos residentes no seu território, diferentemente do que se passa em relação às pessoas colectivas públicas não territoriais, em que se verifica a aplicação do princípio da especialidade na afectação das atribuições, pois estas têm as tarefas específicas que, em princípio, seriam desempenhadas por outra pessoa colectiva, e que lhe foram transferidas nos termos da lei.

Com efeito, as autarquias prosseguem os interesses próprios, comuns e específicos, das suas populações. No entanto, certos interesses destas populações têm carácter simultaneamente nacional e autárquico.

Alguns dos interesses, os comuns são em geral prosseguidos como atribuições comuns pelo Estado e pelas autarquias, estabelecendo-se formas de articulação das actividades de uma e outra administração na realização desses interesses (v.g. no ordenamento do território e urbanismo).

Outros, por terem natureza predominantemente nacional ou autárquico, são afectados por lei às atribuições do Estado ou das autarquias.

Mas como sabemos, já não se lhe aplica um princípio de afectação de atribuições residuais, em domínios de actividades públicas, não expressamente fixadas mas consideráveis de interesse local ou predominantemente local, pois já não estamos perante a consagração legal de um sistema municipal misto de afectação de atribuições, através de uma cláusula geral como a que constava do artigo 2.º da anterior Lei das Autarquias Locais (embora se reconheça que não há propriamente tarefas municipais por natureza, os tais interesses próprios, comuns e específicos, de populações tidas isoladamente como base do poder territorial autárquico), método que era complementada pela enumeração das tarefas fundamentais pré-estabelecidas, com uma enumeração exemplificativa, e outras leis avulsas, vigorando, pelo contrário, o sistema da enumeração legal taxativa, que ultrapassando o sistema de ou com cláusula geral, refere apenas a prossecução de interesses autárquicos pré-concebidos pelo próprio Estado outorgante.

A afectação de atribuições às organizações autárquicas realiza o princípio da descentralização na conformação dos poderes autárquicos, mas se isso exige a afectação de um dado número de atribuições em exclusivo às autarquias, não impede a admissibilidade de partilha, limitações a favor do Estado ou Regiões, ou destes a favor das autarquias e sobretudo a aplicação generalizada do princípio da interadministratividade, com sobreposição das várias visões sobre os interesses implicados, nacionais, regionais e locais, naturalmente nos termos disciplinados pela lei, portanto, sem prejuízo da garantia de um domínio reservado à gestão dos interesses locais (artº3º, nº1 da CEAL).

Mas além disso, o regime local não só exigiria maiores atribuições para as freguesias e a municipalização das que tenham dimensão populacional significativa, como exige a continuação do processo de municipalização de tarefas nas mãos do Estado, em nome do princípio da subsidiariedade e, além disso, inultrapassávelmente, também não só uma regionalização administrativa do Estado mais coerente, articulada e harmozizada em tremos de circunscrições, como um aregiobalização representativa das tarefas já hoje previstas na LQR e leis associativistas-autarquizantes de 2003, à custa da transferência de tarefas estaduais e não apenas de concentração das do poder municipal.

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Quanto às matérias de atribuições das autarquias locais previstas especificamente nas leis, há que começar por referir o artigo 13.º da Lei n.º159/99, de 14.9 (estabelece o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais; alterado pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro)[19], que define as áreas (e já não meramente as «principais» atribuições, como dizia o anterior diploma) dessas atribuições[20].

Esta legislação, que, no respeito pelos princípios da autonomia, da solidariedade e da cooperação, veio revogar o decreto-lei na 77/84, de 8 de Março, nasce da proposta de lei do Governo, com o nº111/ VII, que mereceu, aquando do seu debate parlamentar, uma análise em aula, na antevisão da sua iminente e garantida aprovação, cujos considerandos continuam válidos em geral e que por isso e para dar conta do modo como costumamos abordar sinteticamente diplomas de especial importância, na iminência de aprovação, se reproduzem sem mais:

«Neste texto, vem efectivar-se a consagração dos seguintes princípios gerais sobre a matéria: a descentralização de poderes concretizadora do princípio da subsidiariedade (exercício das tarefas pelo nível da Administração pública melhor colocada para as prosseguir com racionalidade, eficácia e proximidade aos cidadãos) efectuada mediante a transferência de atribuições para as autarquias locais, em termos que assegurem a eficiência e a eficácia da gestão pública, o reforço da coesão nacional e da solidariedade inter-regional e o respeito pelos direitos dos administrados.

As administrações estadual e autárquica devem cooperar para assegurar a unidade na prossecução das políticas públicas e evitar sobreposições de actuações.

As competências no domínio dos investimentos públicos atribuídas aos diversos níveis de administração por este diploma são exercidas tendo em conta os objectivos e os programas de acção constantes dos planos enquadradores da actividade da Administração estadual e das autarquias.

O critério da transferência de atribuições para as regiões administrativas ou para os municípios é o seguinte: efectua-se para a autarquia local que de acordo com a sua natureza, se mostre mais adequada ao exercício da competência em causa.

As novas atribuições municipais integram intervenções de natureza consultiva, de planeamento, gestão de serviços e de sistemas públicos e de realização de investimentos.

A realização de investimentos compreende a identificação, a elaboração e a aprovação de projectos, o financiamento e a execução dos empreendimentos bem como a respectiva manutenção.

A transferência de novas atribuições é obrigatoriamente acompanhada dos meios humanos, dos recursos financeiros e do património necessário; a transferência não pode determinar um aumento da despesa pública global prevista no ano da concretização.

As novas atribuições previstas na futura lei-quadro serão progressivamente transferidas para os municípios nos quatro anos subsequentes à sua entrada em vigor.

O Orçamento do Estado fixará anualmente a percentagem de participação dos municípios nas receitas globais do IRS necessárias ao exercício das novas competências. E procederá, sempre que necessário à indicação das tarefas a suportar através de receitas consignadas.

As transferências de tarefas e a forma de afectação dos respectivos recursos, serão anualmente concretizadas através de diplomas de concretização, (que podem estabelecer disposições transitórias adequadas à gestão do processo de transferência), podendo assumir várias modalidades:

-transferências relativas a domínios de natureza exclusivamente municipal, de carácter geral e exercício universal;

-transferências relativas a domínios integrados em programas de acção regional, a executar pelos municípios de acordo com as prioridades definidas pelas regiões administrativas;

-transferências relativas a domínios integrados em programa de acção nacional, a executar pelos municípios de acordo com as prioridades definidas pela Assembleia da República, sob proposta do Governo.

Até à instituição das regiões administrativas, a definição das prioridades no domínio de programas de acção regional compete aos Conselhos da Região das Comissões de Coordenação Regional.

Os diplomas de concretização das transferências podem, quando a natureza das atribuições o aconselhar, prever o seu exercício por associações de municípios ou pelas Áreas Metropolitanas.

A administração estadual e as autarquias locais podem estabelecer entre si, sem prejuízo das suas atribuições próprias, formas adequadas de cooperação para melhor prossecução do interesse público, designadamente através da participação das autarquias locais no exercício de atribuições susceptíveis de transferência futura, a disciplinar em diploma próprio, do qual constará o regime contratual a estabelecer com os departamentos da administração estadual, que estabelecem obrigatoriamente o modo de participação das autarquias locais na elaboração dos programas e na gestão dos equipamentos ou dos serviços públicos correspondentes bem como os recursoa financeiros necessários.

A freguesia pode realizar os investimentos cometidos aos municípios através de delegação de tarefas por parte destes, acompanhadas do respectivo financiamento e do apoio técnico necessário.

A gestão dos programas operacionais de apoio ao desenvolvimento regional e local, designadamente no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio é assegurada por unidades de gestão, com representação maioritária dos municípios e associações de municípios da respectiva área de intervenção, a quem cabe, em termos definidos por lei, a competência de regulamentação, selecção, fiscalização e avaliação dos programas e projectos financiados.

Os municípios, as associações de municípios e as regiões administrativas podem criar ou participar, nos termos da lei, em empresas de âmbito municipal, intermunicipal ou regional para a prossecução de actividades de interesse público ou de desenvolvimento regional e local, cujo objecto se contenha no âmbito das suas atribuições.

O património e os equipamentos afectos a investimentos públicos em domínios transferidos para as autarquias locais passam a constituir património da autarquia, devendo as transferências a que houver lugar processar-se sem qualquer indemnização. E a posição contratual assumida pelo Estado em contratos de arrendamento transfere-se automaticamente para as autarquias, mediante comunicação ao senhorio.

Os diplomas de concretização das transferências de atribuições estabelecem os mecanismos de transição do pessoal afecto ao seu exercício, determinando a transição imediata do pessoal directamente afecto aos serviços ou equipamentos transferidos, os quais manterão a mesma situação jurídico-funcional.

Os diplomas de concretização criam no ordenamento de carreira do pessoal autárquico, as carreiras necessárias ao enquadramento do pessoal transitado, cabendo às autarquias locais a criação dos lugares necessários à integração dos funcionários dos serviços ou equipamentos transferidos, que mantêm a plenitude dos direitos adquiridos, designadamente o direito à mobilidade para quaisquer serviços ou organismos da Administração estadual e autárquica. A transição de outros funcionários da Administração estadual para as autarquias locais efectua-se de acordo com a lei geral».

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Neste plano do direito autárquico, damos naturalmente muito mais destaque, não só pela sua importância objectiva como em relação aos alunos do ISCSP, que, em número significativo fazem estágios e se inserem na Administração municipal, ao direito dos municípios do que ao das freguesias, sem prejuízo de, também, em relação a estas desenvolvermos, embora sucintamente, o temas das suas atribuições e das competências dos eus órgãos.

Tratando, pois, especificamente de apresentar aqui o tema do direito municipal, tal como o expomos nas aulas, importa, sobre as atribuições, tecer aqui apenas algumas considerações genéricas pertinentes, designadamente dando a informação sobre as atribuições já transferidas e respectivos diplomas, reservando-nos para acrescentar maiores desenvolvimentos sobre as que maior importância vêm tendo (polícia municipal) ou deverão vir a ter no futuro (cooperação infraregional internacional), e não existindo textos ou pelo menos textos sintéticos de apoio ao estudo, fornecemos textos próprios aos alunos, que reproduzimos.

7.2. Cooperação técnica e financeira

Referiremos primeiro a questão da cooperação técnica e financeira em face das atribuições, muitas delas em áreas que são comuns com matérias em que o estado mantém poderes, referiremos as atribuições e, depois, dentro destas, as competências.

Para a realização das atribuições, os municípios podem dotar-se com recursos próprios, investimento interadministrativo e crédito bancário.

Os investimentos interadministrativos são de quatro tipos: 

1.º-«investimentos interadministrativos» entre vários municípios para projectos supramunicipais (regionais ou sub-regionais), com a participação ou não do Estado (Decreto-Lei n.º296/80, de 16 de Agosto);

2.º-contratos-programa;

3.º-acordos de cooperação; e

4.º-protocolos de modernização administrativa.

Estes três últimos tipos, a celebrar entre o Etado e um ou mais municípios, são disciplinados pela Lei n.º 1/87, Decreto-Lei n.º 384/87, de 24 de Dezembro, RCM n.º108/2001, de 10 de Agosto, e, quanto às freguesias, pelo Decreto-Lei n.º 219/95, de 30 de Agosto.

Os contratos-programa e acordos de cooperação enquadram a cooperação técnica e financeira, sectorial ou plurisectorial, enquanto os protocolos enquadram iniciativas de fomento da qualidade e aperfeiçoamento dos serviços públicos locais.

Os contratos-programa visam a execução de um projecto ou projectos de investimento nas seguintes áreas:

-promoção do desenvolvimento económico em geral;

-saneamento básico, com excepção da rede domiciliária de água;

-ambiente e recursos naturais, em domínios hidráulicos, de despoluição e protecção da natureza;

-comunicações e transportes, no domínio de infra-estruturas, equipamentos e rede viária;

-educação, ensino, cultura, desporto, tempos livres e juventude;

-habitação social;

-protecção civil, v.g., quartéis de bombeiros e eequipamento contra incêndios;

-edifícios sede dos municípios.

Os acordos de colaboração que são uma espécie de contrato-programa simplificado, visam investimento unisectorial entre um único município e um único departamento estadual, a que não se adapte bem a solução do contrato por razões da sua complexidade, custo ou tempo.

Importa ainda referir os designados auxílios financeiros (artigo 13.º da Lei n,º 1/87 e Decreto-Lei n.º 363/88, de 14 de Outubro) tarduzem formas de cooperação técnica entre o Estado e autarquias para a instalação de novas autarquias em situações específicas que transcedam a capacidade e responsabilidade destas e as afectem financeiramente nos seguintes domínios: instalação de novas autarquias e edifícios sedes de autarquias, calamidade pública, actuações superadoras de situações negativas criadas por investimentos do Estado, infra-estruturas ou serviços municipais (afectados gravemente na sua operacionalidade), recuperação de áreas urbanas de génese ilegal e renovação urbana (quando tal seja incomportável pêra as finanças da autarquias)

Estamos, em geral, perante legislação de apoio excepcional em face do princípio geral da interdição de subsídios e comparticipações para, impondo por isso o respeito dos princípios da igualdade, imparcialidade e justiça no tratamento das diferentes autarquias, para projectos urgentes e de grande relevância para o desenvolvimento em autarquias sem capacidade financeira e em situações que afectariam financeiramente a sua futura acção ou, então, para a modernização administrativa.

7.3. Nova delimitação das atribuições

A nova delimitação das atribuições em geral é a seguinte: equipamento rural e urbano, saneamento básico, transportes, comunicações, ambiente, património, promoção do desenvolvimento, ordenamento do território, habitação, urbanismo, protecção civil, polícia municipal, tempos livres, desporto, saúde, acção social, cultura e ciência, energia, educação, defesa do consumidor e cooperação externa.

O planeamento, a gestão e a realização de investimentos nas áreas abaixo enunciadas integram, hoje, expressamente as atribuições municipais:

A)- Equipamento rural e urbano

Cabe-lhes criar e gerir os espaços verdes, ruas e arruamentos, cemitérios municipais, instalações dos serviços públicos dos municípios e mercados e feiras municipais (artigo 16.º)[21].

B)- Energia

Está-lhes entregue a distribuição de energia eléctrica em baixa tensão e a iluminação pública urbana e rural.

No entanto, além disso, os municípios podem, também, realizar investimentos em centros produtores de energia e gerir as redes de distribuição (artigo 17.º).

Nesta matéria, cabe-lhes, ainda, o licenciamento e fiscalização de elevadores, instalações de armazenamento e abastecimento de combustíveis (salvo as localizadas nas redes viárias regional e nacional, onde apenas têm de ser ouvidos, emitindo o seu parecer), e áreas de serviço que se pretenda instalar na rede viária municipal.

C)- Transportes e comunicações

Neste âmbito, são responsáveis pela rede viária de âmbito municipal, rede de transportes regulares urbanos, rede de transportes regulares locais que se desenvolvam exclusivamente na área do município, estruturas de apoio aos transportes rodoviários, passagens desniveladas em linhas de caminho de ferro ou em estradas nacionais e regionais e aeródromos e heliportos municipais.

No entanto, devem ser obrigatoriamente ouvidos na definição da rede rodoviária nacional e regional e sobre a utilização da via pública.

Nesta matéria, cabe-lhes, ainda, a fixação dos contingentes e a concessão de alvarás de veículos ligeiros de passageiros afectos ao transporte de aluguer (artigo 18.º) [22].

D)- Educação

Aqui cabem-lhes as tarefas relacionadas com os equipamentos educativos (planeamento e gestão) e construção, apetrechamento e manutenção dos estabelecimentos de educação pré-escolar, construção, apetrechamento e manutenção dos estabelecimentos das escolas do ensino básico (investimentos).

Nesta matéria, pertence-lhes, ainda, um vasto campo de actuação: elaborar a carta escolar, a integrar nos planos directores municipais, criar os conselhos locais de educação, assegurar os transportes escolares e a gestão dos refeitórios dos estabelecimentos de educação pré-escolar e do ensino básico ou garantir o alojamento aos alunos que frequentam o ensino básico, como alternativa ao transporte escolar, nomeadamente em residências, centros de alojamento e colocação familiar, comparticipar no apoio às crianças da educação pré-escolar e aos alunos do ensino básico, no domínio da acção social escolar, apoiar o desenvolvimento de actividades complementares de acção educativa (na educação pré-escolar e no ensino básico), participar no apoio à educação extra-escolar e gerir o pessoal não docente de educação pré-escolar e do 1.º ciclo do ensino básico (artigo 19.º) [23].

E)- Património, cultura e ciência

São das suas atribuições os centros de cultura, centros de ciência, bibliotecas, teatros e museus municipais e património cultural, paisagístico e urbanístico do município.

Nesta matéria, cabe-lhes, também, propor a classificação de imóveis, conjuntos ou sítios, nos termos legais, proceder à classificação de imóveis conjuntos ou sítios considerados de interesse municipal e assegurar a sua manutenção e recuperação, participar, mediante a celebração de protocolos com entidades públicas, particulares ou cooperativas, na conservação e recuperação do património e das áreas classificadas, organizar e manter actualizado um inventário do património cultural, urbanístico e paisagístico existente na área do município, gerir museus, edifícios e sítios classificados, nos termos a definir por lei, apoiar projectos e agentes culturais não profissionais, apoiar actividades culturais de interesse municipal e apoiar a construção e conservação de equipamentos culturais de âmbito local (artigo 20.º)[24].

F)- Tempos livres e desporto

Nesta matéria, exercem todos os poderes administrativos no que concerne a parques de campismo de interesse municipal e instalações e equipamentos para a prática desportiva e recreativa de interesse municipal.

Cabe-lhes, ainda, quer o licenciamento e a fiscalização de recintos de espectáculos e o apoio quer a actividades desportivas e recreativas de interesse municipal quer à construção e conservação de equipamentos desportivos e recreativos de âmbito local (artigo 21.º)[25].

G)- Saúde

As autarquias participam no planeamento da rede de equipamentos de saúde concelhios, podendo construir e devendo manter e apoiar centros de saúde.

E têm direito a participar nos órgãos consultivos dos estabelecimentos integrados no Serviço Nacional de Saúde, na definição das políticas e das acções de saúde pública levadas a cabo pelas delegações de saúde concelhias, nos órgãos consultivos de acompanhamento e avaliação do Serviço Nacional de Saúde, no plano da comunicação e de informação do cidadão e nas agências de acompanhamento dos serviços de saúde, na prestação de cuidados de saúde continuados no quadro do apoio social à dependência, em parceria com a administração estadual e outras instituições locais, assim como cooperar no sentido da compatibilização da saúde pública com o planeamento estratégico de desenvolvimento concelhio e gerir os equipamentos termais municipais (artigo 22.º)[26].

H)- Acção social

Podem gerir equipamentos e realizar investimentos na construção ou no apoio à construção de creches, jardins-de-infância, lares e centros de dia para idosos e centros para deficientes.

Nesta matéria, cabe-lhes, igualmente, integrar os conselhos locais de acção social e são obrigatoriamente ouvidos relativamente aos investimentos públicos e programas de acção a desenvolver no âmbito concelhio, e participar, em cooperação com instituições de solidariedade social e em parceria com a administração central, em programas e projectos de acção social de âmbito municipal, designadamente nos domínios do combate à pobreza e à exclusão social (artigo 23.º).

Cabe, ainda, ao Presidente da Câmara Municipal presidir aos concelhos locais de acção social (Resolução do Conselho de Ministros n.º 197/97, de 18 de Novembro)[27].

 I)- Habitação

Neste domínio, ligado a direitos fundamentais de natureza social, cabe-lhes tarefas de inultrapassável importância, onde muitas vezes a sua inércia e desconhecimento da legislação sido «regra», com graves consequências sociais e urbanísticas:

a)- No plano social, disponibilizar terrenos para a construção de habitação social, promover programas de habitação a custos controlados, fomentar e gerir o parque habitacional de arrendamento social;

b)-No plano urbanístico, elaborar programas de renovação urbana, garantir a conservação e manutenção do parque habitacional privado e cooperativo, designadamente através da concessão de incentivos e da realização de obras coercivas de recuperação dos edifícios, e de urbanização de terrenos loteados assim como de construção de terrenos urbanos, e propor e participar na viabilização de programas de recuperação ou substituição de habitações degradadas, habitadas pelos proprietários ou por arrendatários (artigo 24.º).

J)- Protecção civil

Aqui, abarca-se a criação de corpos de bombeiros municipais, construção e manutenção de quartéis de bombeiros voluntários e municipais, no âmbito da tipificação em vigor, apoio à aquisição de equipamentos para bombeiros voluntários, construção, manutenção e gestão de instalações e centros municipais de protecção civil, construção e manutenção de infra-estruturas de prevenção e apoio ao combate a fogos florestais e articular com as entidades competentes a execução de programas de limpeza e beneficiação da matas e florestas (artigo 25.º)[28].

L)- Defesa do consumidor

É sua função promover acções de informação e defesa dos direitos dos consumidores, instituir mecanismos de mediação de litígios de consumo, criar e participar em sistemas de arbitragem de conflitos de consumo de âmbito local e apoiar as associações de consumidores (artigo 27.º) [29].

M)-O planeamento local e a promoção do desenvolvimento

É ao Governo que incumbe a definição das diferentes políticas, bem como o exercício das funções de planeamento quer a nível global quer a nível sectorial.

A legislação vigente faz a articulação entre os diferentes níveis de investimentos.

O planeamento é um instrumento que propõe soluções que visam resolver problemas futuros, consistindo em criar uma sequência de acções que conduzam à concretização de um ou vários objectivos. Este processo pode ser concebido como um percurso com diversas etapas: identificação dos problemas, formulação dos objectivos gerais e específicos; identificação dos condicionalismos criadores dos cenários da situação futura; formulação e avaliação das acções alternativa; e elaboração de um plano de preferências que pode incluir as políticas estratégias a seguir.

Os planos contêm orientações que podem ser de carácter normativo (políticas operacionais) ou apenas de carácter indicativo (políticas orientativas). Para cada política é definido um programa, ou seja, um conjunto de intenções futuras relacionadas com os diferentes problemas específicos. Subjacentes a cada programa estão os instrumentos de acção (administrativos, financeiros, Iegais) que suportam a sua implementação.

A adopção de estratégias e a escolha das políticas, programas e instrumentos de acção passa pela colaboração entre os diversos nivels da administração - estabelecimento de uma comunicação entre os diferentes níveis de planeamento. Estas estratégias passarão por um processo contínuo de correcção, quer de programas quer de políticas, em função da actualização da informação resultante da monitorização dos impactos das políticas implementadas e das reacções (com auscultação) das populações, levando a eventual substituição dos instrumentos de acção. Este esforço de recolha de informação que relaciona medidas utilizadas com comportamento, permite não incorrer ad aeternum no mesmo tipo de erros levando a padrões comportamentais já não verificáveis.

Para o desenvolvimento local torna-se clara a necessidade de diálogo entre serviços entre os órgãos eleitos e as populações e entre a Administração estadual e as autarquias locais. Existe de algum modo uma linha de fractura entre o planeamento a nível estadual, que tem sido essencialmente sócio-económico e o nível local que tem sido mais orientado para problemas de uso do solo e redes de infra-estruturas e equipamentos. Quer a sobreposição de tutelas e jurisdições de diferentes organismos do Estado sobre vastas áreas do país, quer o atraso indefinido da aprovação dos planos de âmbito concelhio tem retirado autonomia às autarquias. Como gerir terrenos do Estado em que surgem os clandestinos? Como manter áreas do domínio publico marítimo disponíveis e acessíveis as populações? Como gerir áreas de reserva e protecção (publicas e privadas) decretadas pelos Ministérios? A superação da clivagem poderia passar pela criação de um nível intermédio da Administração pública, o nível regional, que descentralizando parte das actuais tarefas do poder central, traduzira os objectivos e políticas nacionais de desenvolvimento em objectivos e orientações locais de ordenamento biofísico[30]-[31].

***

Em geral, criar ou participar em empresas municipais e intermunicipais, sociedades e associações de desenvolvimento regional, gerir subprogramas de nível municipal no âmbito dos programas operacionais regionais, colaborar no apoio a iniciativas locais de emprego, colaborar no apoio ao desenvolvimento de actividades de formação profissional, criar ou participar em estabelecimentos de promoção do turismo local, criar e participar em associações para o desenvolvimento rural, promover e apoiar o desenvolvimento das actividades artesanais e das manifestações etnográficas de interesse local, participar nos órgãos das regiões de turismo e na definição das políticas de turismo que digam respeito ao concelho, prosseguidas pelos organismos ou instituições envolvidas, apoiar e colaborar na construção de caminhos rurais, participar em programas de incentivo à fixação de empresas.

Especificamente:

-o licenciamento e fiscalização de estabelecimentos comerciais, a elaboração e aprovação de planos municipais de intervenção florestal e participação no Conselho Consultivo Florestal e nos conselhos agrários regionais,

-o licenciamento industrial e fiscalização das classes C e D, licenciamento e fiscalização de empreendimentos turísticos e hoteleiros, elaboração do cadastro dos estabelecimentos industriais, comerciais e turísticos, licenciamento e fiscalização de explorações a céu aberto de massas minerais, licenciamento e fiscalização de povoamentos de espécies de rápido crescimento e controlo metrológico de equipamentos (artigo 28.º)[32].

N)- Ordenamento do território, urbanismo, ambiente e defesa do património cultural

Em matéria de ordenamento do território e urbanismo, cabe aos municípios elaborar e aprovar os planos municipais de ordenamento do território, delimitar as áreas de desenvolvimento urbano e construção prioritárias com respeito pelos planos nacionais e regionais e pelas políticas sectoriais, delimitar as zonas de defesa e controlo urbano, de áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística, dos planos de renovação de áreas degradadas e de recuperação de centros históricos, aprovar operações de loteamento, participar na elaboração e aprovação do respectivo plano regional de ordenamento do território, propor a integração e a exclusão de áreas na Reserva Ecológica Nacional e na Reserva Agrícola Nacional, declarar a utilidade pública, para efeitos de posse administrativa, de terrenos necessários à execução dos planos de urbanização e dos planos de pormenor plenamente eficazes e licenciar mediante parecer vinculativo da administração estadual, construções nas áreas dos portos e praias (artigo 29.º)

É da competência da administração estadual a elaboração dos planos nacionais de desenvolvimento económico-social e dos planos regionais de ordenamento e definição das políticas nacionais para os diversos sectores da Administração Publica. Mas os municípios podem elaborar planos estartégicos locais que servirão de base às opções de desenvolvimento territorial, especialmente nos PDM, dado o seu carácter de plano global do município, com forte componente de desenvolvimento económico-social e portanto estratégico.

É da competência do município a elaboração e aprovação dos planos directores municipais, dos planos gerais e parciais de urbanização e de planos de pormenor, bem como a delimitação e aprovação de áreas de desenvolvimento urbano prioritário e áreas de construção prioritária no respeito pelos planos nacionais e regionais e pelas políticas sectoriais.

Estão sujeitos a ratificação do Governo ou registo no Ministério respectivo os planos municipais, ou seja, os planos directores municipais, os planos de urbanização e os de pormenor, devendo o respectivo acto ser publicado no Diário da Republica.

No que se reporta ao direito do urbanismo, na vertente dos loteamentos, urbanização e edificação, ela é uma competência municipal, participando o estado, essencialmente através da CCDR, na defesa da legalidade dos processos, através de pareceres que só serão vinculativos, quando a disacordância com os projectos dos particulares ofendam o direito urbanístico nacional ou regulamentar de aplicação local, seja de origem estatal (PEOT), seja municipal (PMOT)[33].

No que se refere ao ambiente, também aqui quer ao nível do planeamento territorial especificamente ambiental, os planos especiais de ordenamento das áreas protegidas, orlas costeira e albufeiras de águas públicas, que têm aplicabilidade directa aos particulares, quer planos florestais e outros sectoriais do ministério com atribuições ambientais, o município (e os munícipes no período da consulta pública) participam na sua elaboração. Além disso, muitas normas quer verticalmente quer horizontalmente ambientais implicam a audição dos municípios, que participam ainda organicamente na gestão das áreas protegidas da responsabilidade do Estado.

No concernente à defesa do património, muitas normas da respectiva legislação fazem participar umas vezes e dão mesmo aos municípios poder de iniciativa classificativa em relação a bens do património local que encerram um dado tipo valor a defender[34].

O)-SANEAMENTO BÁSICO

Quanto ao saneamento básico e temas ambientais específicos interligados, importa referir algumas notas sobre os temas fundamentais relacionados com os sistemas municipais de abastecimento de água, de drenagem e tratamento de águas residuais urbanas e de limpeza pública e recolha e tratamento de resíduos sólidos urbanos.

Mas, além disso, é atribuição municipal o licenciamento e a fiscalização da pesquisa e captação de águas subterrâneas, não localizadas em terrenos integrados no domínio público hídrico, e a extracção de materiais inertes.

Nesta matéria, cabe-lhes, ainda:

- instalar e manter redes locais de monitorização da qualidade do ar, gerir as áreas protegidas de interesse local e participar na gestão das áreas protegidas de interesse regional e nacional, propor a criação de áreas protegidas de interesse nacional, regional ou local, criar áreas de protecção temporária de interesse zoológico, botânico ou outro, manter e reabilitar a rede hidrográfica dentro dos perímetros urbanos;

- assegurar a gestão e garantir a limpeza e a boa manutenção das praias e das zonas balneares;

- participar na fiscalização do cumprimento do Regulamento Geral sobre o Ruído, gestão da qualidade do ar (designadamente nas comissões de gestão do ar), na fiscalização da aplicação dos regulamentos de controlo das emissões de gases de escape nos veículos automóveis e na gestão dos recursos hídricos (artigo 26.º).

Em termos de tipos de investimentos autárquicos, com possibilidades de concessão, quais as formas de gestão e exploração de equipamentos de saneamento básico (empresas públicas municipais e intermunicipais, participação em empresas municipais ou regionais, formas organizativas legais no domínio dos equipamentos de saneamento básico, sistemas multimunicipais e sistemas municipais)?[35].

Há investimentos públicos que cabem em exclusivo ao município e outros que passam pela colaboração de outras entidades, devendo considerar-se como investimento público a identificação, elaboração e aprovação de projectos, o financiamento e a execução de empreendimentos e a sua manutenção, tal como a gestão e o funcionamento de equipamentos.

São municipais os investimentos no saneamento básico (sistemas municipais de abastecimento de água, de resíduos líquidos, dos resíduos sólidos e limpeza pública), em equipamentos rurais e urbanos (instalação de serviços públicos municipais, mercados municipais, ruas e arruamentos e estradas nacionais reclassificadas como municipais, espaços verdes, bombeiros e cemitérios municipais), ordenamento do território e urbanismo (aprovação de planos municipais de ordenamento do território -PDM,PU e PP, loteamentos particulares e obras de urbanização, delimitação de zonas de defesa e controlo urbano, de áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística, de planos de renovação urbana de áreas degradadas e de recuperação de centros históricos), social (aprovação de projectos de obras de equipamento social relativas a entidades particulares de interesse municipal), transportes e comunicações (rede de transportes colectivos urbanos, rede viária urbana e rural, e transportes colectivos não urbanos que se desenvolvam exclusivamente na área do municipal), saúde (centros de saúde), energia (distribuição de energia eléctrica em baixa tensão e iluminação pública urbana e rural), educação e ensino (centros de educação pré-escolar, escolas do ensino básico, residências e centros de alojamento para estudantes destes níveis de ensino, organização e funcionamento dos transportes escolares, acção social escolar , ocupação dos tempos livres dos estudantes e outras actividades complementares e quipamento para educação de base de adultos) e desporto, cultura e tempos livres da população (museus municipais, bibliotecas, centros de saúde, parques de campismo, instalações e equipamentos para a prática desportiva e recreativa de interesse municipal e património cultural, paisagístico e urbanístico municipal).

O saneamento básico é essencialmente uma questão de planeamento, e por isso importa começar por referir quais as condicionantes das autarquias nesta área.

O saneamento básico é entendido em três vertentes: na de abastecimento de água potável as populações, de tratamento de águas residuais e de recolha e tratamento de resíduos sólidos urbanos.

O quadro das atribuições municipais aponta para o domínio da gestão municipal ao nível das tarefas do saneamento básico, mas a publicação do DL n.º379/93 torna mais complexa esta responsabilidade, no âmbito das águas residuais e dos resíduos sólidos.

Os sistemas «em baixa» não suscitam dúvidas quanto a quem presta e gere o serviço público, mas os sistemas “em alta” e especialmente os multimunicipais geram controvérsia sobre o quadro das atribulções. O governo considera. que, com a definição dos Sistemas Multimunicipais, é ao Estado que cabe assegurar o financiamento dos investimentos a efectuar. Apesar de nada no diploma o referir, na prática o Estado tem sido representado por uma ou duas empresas privadas de capitais públicos, no caso dos RSU e o mesmo acontecendo para o abastecimento de água. São pois estas empresas as entidades responsáveis pelo bom funcionamento das concessões atribuídas. A representação das autarquias aparece com quota minoritária, apesar de serem os clientes quase exclusivos dos sistemas e de a elas caber a ligacação mais directa com os munícipes, pois não há qualquer alteração no enquadramento dos sistemas em “baixa” (e nos sistemas “em alta”, não considerados nos Sistemas Multimunicipais), acontecendo que as alterações feitas pela Lei de Delimitação de Sectores. DL 372/93 de 29 de Outubro se prendem tão só com a possibilidade de formas diferenciadas de gestão. Essencialmente, a alteração da delimitação de sectores introduziu a actuação do sector privado num campo ate ai circunscrito a propriedade, tutela e gestão pública.

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Quanto às formas de gestão e exploração de equipamentos, os serviços de saneamento básico encontram-se abrangidos por uma regulamentação comum a todos os outros equipamentos, cuja gestão e exploração se passam a resumir.

A partir de Abril de 1974 e sem alteração da tutela ou gestão exposta, parte dos serviços passaram a ser efectuados por Serviços Municipalizados comuns a mais do que uma Câmara, mesmo por associações de municípios ou há um caso de município que gere equipamentos que também prestam serviços a outro município vizinho (caso da ETAR de Mira Tejo, gerida pela Câmara Municipal de Almada, mas a servir igualmente o Município do Seixal). Em todas estas situações, a gestão é das autarquias porque apesar de o Decreto-Lei n.º372/93 prever formas diferenciadas de gestão, por falta de regulamentação, não foram ainda postas em prática, pelo que nada foi ainda substancialmente alterado.

Outras possibilidades sobre a forma de prestação de serviços se colocam às autarquias, quer a criação de empresas públicas municipais e intermunicipais quer a participação em empresas municipais ou regionais muitimunicipais.

Quanto a empresas públicas municipais e intermunicipais, há que referir que cabe à Assembleia Municipal a deliberação de criação e participação em empresas públicas municipais ou intermunicipais. A regulamentação aplicável a empresas publicas foi concebida a pensar nas criadas pelo Estado, o que mesmo com adaptações tem sido objecto de dificuldades na sua aplicação a empresas criadas por deliberação em Assembleia Municipal.

Quanto à participação em empresas municipais ou regionais, os municípios podem aderir a uma participação logo no acto da sua constituição ou em momento posterior, já com a empresa constituída. Este tipo de participação é deliberado em Assembleia Municipal e pode permitir que a percentagem do capital social por parte do município seja superior a 50%, formando-se então uma empresa de capitais maioritariamente públicos. Aliás, pode ser a totalidade do capital de origem municipal. Estas empresas podem ter uma forma organizativa de cooperativa ou de direito comercial. Como empresas que são, não é das suas funções a realização de actividades referentes às atribuições do Município, mas o exercício dessas actividades pode-lhe ser transferido por concessão. E, em princípio, esta concessão será atribuída por adjudicação, com a respectiva abertura de concurso público.

No âmbito dos sistemas de saneamento básico, a competência para a realização de investimentos públicos é genericamente do município, o que compreende a realização do projecto, o seu financiamento, a execução, a manutenção, a gestão e o funcionamento dos equipamentos. São salvaguardas, no entanto, as actuações de entidades privadas e cooperativa nestas áreas, cabendo ao município a aprovação de projectos de obras de equipamento social de carácter particular, mas de interesse municipal. Dentro desta área, podem ainda ser realizados investimentos de colaboração com a Administração estadual, os chamados contratos-tipo ou contratos-programa regulados pelos art. 12° do DL 77/84 e DL 384/87 de 24 de Dezembro. Para casos de menor complexidade podem ser celebrados Acordos de Colaboração. No caso particular dos RSU, compete às Câmaras Municipais realizar os investimentos necessários, publicar as posturas de recolha e de transporte, planificar, organizar e promover a recolha, transporte, eliminação ou utilização dos RSU produzidos na sua área de jurisdição.

Os investimentos na área dos sistemas de saneamento básico começaram a ser regulados pela legislarão que criou os sistemas multimunicipais e municipais. O Decreto-Lei n.°372/93, de 29 de Outubro, Lei da Delimitação de Sectores, permite a participação de capitais privados nos seguintes equipamentos: abastecimento de água para consumo público, recolha, tratamento e rejeição de efluentes e recolha e tratamento de resíduos sólidos. O Decreto-Lei n.°379/93, de 5 de Novembro, procede a alterações no ordenamento jurídico, tendo como objecto o regime de exploração e gestão dos sistemas multimunicipais e municipais de captação, tratamento e distribuição de agua para consumo público de recolha e tratamento e rejeição de efluentes e de recolha e tratamento de resíduo sólidos (n.º1 do artigo 1.°).

Os sistemas multimunicipais são caracterizados por servirem dois ou mais municípios, exigirem investimento predominante por parte do Estado em função de razões de interesse nacional e a sua criação ser precedida de parecer dos municípios territorialmente envolvidos.

O regime de exploração e gestão pode ser efectuada através de uma das duas formas previstas no n.°1 do artigo 3.°, ou directamente pelo Estado ou, em regime de concessão (gestão indirecta), por entidade pública de natureza empresarial ou por empresa de direito privado, que resulte da participação com entidades privadas, ficando as entidades públicas em posição obrigatoriamente maioritária no capital social.

Este regime de concessão veio posteriormente a ser redefinido, quanto aos sistemas de tratamento de resíduos sólidos, pelo Decreto-Lei n.°294/94, de 16 de Novembro, e quanto aos sistemas de captação, tratamento e abastecimento de água, pelo Decreto-Lei n.º319/94, de 24 de Dezembro, e para os sistemas de tratamento de águas residuais, pelo Decreto-Lei n.º 162/96, de 4 de Setembro.

O artigo 1.° define a natureza do serviço prestado: a concepção, a construção, a extensão. a reparação, a renovação, a manutenção de obras e equipamentos e respectiva melhoria.

E os diferentes diplomas prevêm também a celebração de contratos entre a concessionária e cada um dos Municípios, de modo a permitir uma articulação entre os sistemas multimunicipais e os sistemas municipais. Nos sistemas municipais, a sua exploração e gestão pode ser efectuada também de uma de duas formas: ou directamente, pelos municípios, ou indirectamente, através de diferentes soluções, por associações de municípios, atribuída em regime de concessão a entidade pública ou privada de natureza empresarial, ou uma associação de utilizadores. A concessão pode ser feita por um prazo mínimo de 5 anos e um prazo máximo de 50 (artigo 9.° do n.°1 do Decreto-Lei n.º379/93 e artigo 4.º do Decreto-Lei n.º147/95, de 21 Junho).

Esta exploração e gestão abrange a construção, extensão, reparação, renovação, manutenção de obras e equipamentos e respectiva melhoria, a utilização de obras e equipamentos instalados pelo Município ou municípios concedentes. A concessão funciona em regime de exclusividade para serviço concessionado e para os fins e limites consignados no contrato. E corre por conta e risco da concessionária.

O contrato de concessão é atribuído após concurso público, com excepção nas situações em que a concessionária seja uma associação de utilizadores reconhecida como de utilidade pública. Tudo isto, não retira nem altera a responsabilidade das autarquias quanto à qualidade do serviço público prestado.

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Quanto ao abastecimento de água potável as populações, há, portanto, duas formais de gestão: ou os municípios se organizam em serviços municipalizados ou fazem o abastecimento através de serviços municipais. A tutela é exercida pelo Ministério do Ambiente (através da EPAL, no Concelho de Lisboa[36]).

Quanto à recolha e tratamento de águas residuais, eles são um serviço público da responsabilidade autárquica, assegurado pela estrutura municipal, designadamente por Serviços Municipalizados, embora existam também concessões municipais a entidades privadas para a gestão da respectiva ETAR.

Quanto à recolha e ao tratamento de resíduos sólidos urbanos, processa-se através de serviço público da responsabilidade autárquica, embora haja casos pontuais de contratação privada de recolha de RSU .

P)-Polícia municipal

Nesta matéria, é abordada uma pluralidade de temas, que vão desde os conceitos de polícia em geral e de polícia municipal, princípio da cooperação interpolicial em actividades de segurança, criação e a evolução da polícia municipal, competências da polícia municipal, formação destas polícias, até à questão dos uniformes e equipamentos, sem deixar de apresentar alguns elementos de direito comparado.

Os órgãos municipais podem criar polícias municipais nos termos e com intervenção nos domínios a definir por diploma próprio (Artigo 30.º).

Em termos de introdução, refere-se         que os conhecimentos a transmitir referem-se ao papel da polícia municipal (que a doutrina vem considerando não integrar o conceito de «forças de segurança»), e quais os seus limites e meios de intervenção, face às restantes forças policiais? Importa começar ver a evolução do conceito de polícia em Portugal e em direito comparado, para dar a noção deste tipo de intervenção administrativa, e avançar posteriormente para a análise da polícia municipal, suas competências, limites e formação[37].

Quanto ao conceito de polícia em geral e de polícia municipal, o termo polícia encontra a sua origem no grego politeia e no latim politia, significando a cidade e o seu governo, estando relacionado com a organização da comunidade política.

Até se chegar a uma noção de Administração de autoridade (Eingriffsverwaltung), de natureza circunscritiva da actuação dos cidadãos e por isso limitadora dos seus direitos, esta noção foi objecto de reduções da sua densificação, historicamente situáveis. No Estado moderno, e na época da monarquia absolutista, a actividade de polícia era caracterizada por abarcar a promoção do bem-estar social mas em geral sempre subtraída à lei e princípios de juridicidade. É com a separação de poderes e a viragem para a consagração em geral do princípio da legalidade positiva como fundamento de todas a Administração Pública que começam a disciplinar-se juridicamente as tarefas de polícia, lida na vertente de medidas restritivas dos direitos dos cidadãos e acantonadas à mera defesa da comunidade em face dos perigos.

O que são as autoridades administrativas de polícia? Serão as organizações da AP com poderes para tomar decisões sob uma das formas da actividade admi­nistrativa, em ordem a fazer respeitar e executar materialmente as deci­sões de outras autoridades administrativas activas e jurisdicionais? O critério teleológico é essencial à sua caracterização legal? A doutrina italiana parece querer negar o elemento teleológico, na procura de uma noção de polícia a partir de toda a actividade administrativa, decisória ou normativa, que assuma uma forma negativa, independentemente dos interesses protegidos: a actividade de limitação ou de regulamentação do exercício dos direitos dos cidadãos, em ordem a proteger a comunidade, evitando danos que estes, individual ou colectivamente, possam provocar. Ou seja, a actividade de polícia define-se pela própria imposição de limitações aos direitos. A componente finalista da actividade é defendida pela doutrina dominante na Alemanha, que apenas conecta este tipo de actividade, de intervenção policial, à realização de tarefas de «defesa da segurança e da ordem públicas em relação aos perigos»[38]. Será esta posição defensável á base do nosso direito actual? Ou, como defende a doutrina francesas e belga, numa concepção eclética, que não aliena a componente funcional (ao serviço de um conceito com pouca receptividade no direito português, o de ordem pública), o acento tónico deve ser a própria actuação da polícia? Isto é, a actividade de polícia é aquela intervenção administrativa restritiva dos direitos dos indivíduos com o intuito de preservar a ordem pública. Na doutrina e no pensamento do legislador português, importa considerar vários momentos que aliás parecem constatáveis no debate da evolução do texto constitucional. Se a doutrina tradicional construiu um conceito ecléctico funcional-material de polícia, ou seja, com uma composição dual: funcionalmente, referindo a actividade policial apenas como aquela actividade que a Administração prossegue através da imposição de limites aos direitos dos cidadãos (com ou sem uso da força), e materialmente, implicando-a, se não propriamente na preservação da ordem pública ou da segurança, pelo menos no objectivo genérico da defesa de perigos para a sociedade. Servindo-nos dos conceitos de prevenção e precaução vigentes no direito comunitário do ambiente diríamos, como CATARINA SARMENTO, que vivemos uma concepção de polícia ligada a um princípio da prevenção do perigo, entendido este «como a situação de facto ou comportamento com probabilidade suficiente para, pelo decurso normal dos acontecimentos, causar num determinado tempo um dano para bens jurídicos», sendo o dano entendido «como a diminuição não insignificante da integridade dos bens jurídicos individuais ou colectivos protegidos»; e o princípio da precaução em face do perigo, que permite abranger ainda aquelas situações em «que a produção do perigo não esteja excluída», embora não possa dizer-se que revelam um perigo «efectivo, directa ou imediatamente ameaçador»[39]. No entanto, a ideia de protecção, sendo factor importante, é o factor distintivo? Ou não o pode ser dado que como se constata pelas cláusulas gerais que consagram a actividade de polícia, no n.º3 do artigo 237.° e no n.º1 do artigo 272.° da CRP, permitem que a actividade policial garanta outros interesses para além da «segurança interna, ou da ordem pública», designadamente ambientais, urbanísticos ou de saúde. E se a garantia de direitos constitucionalmente passa por actuações positivas, de prestação, como uma das formas de «afastamento dos perigos» para certos bens relevantes, esta concepção de polícia, ao não exigir o uso da força, não erige a coacção como elemento definidor desta actividade administrativa. Ora, realmente, tendo presente o n.º1 do artigo 272.° da CRP, que estabelece que a polícia garante os direitos dos cidadãos, a actual doutrina portuguesa, como destaca CATARINA CASTRO, «traz ao conceito de polícia uma nova vertente, de cariz positivo, traduzida numa obrigação de protecção pública dos direitos fundamentais dos cidadãos», implicada com o direito dos cidadãos a prestações, expresso aliás no artigo 27.° CRP, que consagra o direito à liberdade e à segurança, ou seja, segurança a preservar para que «as pessoas possam viver a liberdade em segurança» (ATC n.º 479/94). Portanto, a policia é uma actividade de cariz não apenas negativo como também positivo, pois há limitações policiais e prestações policiais. Assim sendo, não é nem a limitação dos direitos dos indivíduos (protecção do social face ao indivíduo» que caracteriza a actividade de polícia, nem a funcionalização desta à protecção de determinados interesses como a ordem pública ou a segurança», devendo considerar-se o «afastamento dos perigos» como o critério unificador da actividade negativa de imposição de limites aos direitos dos cidadãos e da actividade positiva de prestação de segurança a estes (protecção do «indivíduo face aos danos que lhe pode causar o social ou a natureza»).

Numa breve visão sobre a polícia municipal na Europa, importa dizer que existem, na Europa, diferentes modelos de polícia municipal. No caso das polícias locais belgas estas assumem de forma autónoma verdadeiras tarefas de polícia de segurança desempenhadas em paralelo com funções de mera polícia administrativa. Em Espanha a Administração Pública foi, através da Constituição Espanhola de 1978, organizada de forma descentralizada, criando as Comunidades Autónomas, prevendo as províncias e os municípios. As polícias locais actuam, assim, na dependência do município, com diferentes graus de autonomia concedidos pelo alcaide em função das competências em causa. Em conjunto com as competências de mera polícia administrativa são também atribuídas algumas competências em matéria de segurança com total autonomia, «contudo, quando estejam em causa competências de segurança que não possam ser consideradas de carácter exclusivamente municipal, estas são exercidas em ‘cooperação’ com o Estado». Polícia Municipal na Europa

Existem na Europa diferentes modelos de polícia municipal, incluindo-se uma breve resenha ilustrativa de algumas dessas realidades. No caso das polícias locais belgas estas assumem de forma autónoma verdadeiras tarefas de polícia de segurança desempenhadas em paralelo com funções de mera polícia administrativa. Em Espanha a Administração Pública foi, através da Constituição Espanhola de 1978, organizada de forma descentralizada, criando as Comunidades Autónomas, prevendo as províncias e os municípios. As polícias locais actuam, assim, na dependência do município, com diferentes graus de autonomia concedidos pelo alcaide em função das competências em causa. Em conjunto com as competências de mera polícia administrativa são também atribuídas algumas competências em matéria de segurança com total autonomia, «contudo, quando estejam em causa competências de segurança que não possam ser consideradas de carácter exclusivamente municipal, estas são exercidas em “cooperação” com o Estado».

Em França a polícia municipal exerce várias funções administrativas, mas é subsidiária em matéria de segurança, sendo as funções de “maire” exercidas enquanto representante do Estado, com poderes subordinados a este, não como órgão de entidade autónoma e apenas quando não exista Polícia Nacional no território municipal. Na Grã-Bretanha não existe distinção entre polícia nacional e local, apenas os chief constables, enquanto entidades independentes, “detêm sobre o território a plenitude das competências em matéria de polícia». O exercício das competências municipais de polícia na Áustria é feito na dependência do município, sob o controlo da Federação, o qual é mais reduzido quando estão em causa competências em matéria de segurança.

Observamos que à semelhança do que ocorre em Portugal, quando são atribuídas competências de polícia aos municípios em matéria de segurança, as suas funções são geralmente limitadas. À excepção da Bélgica, que exerce estas funções com total autonomia, nos restantes países o controlo do Estado encontra-se presente, apesar de em alguns casos se tratar de um controlo implícito. Em França a polícia municipal exerce várias funções administrativas, mas é subsidiária em matéria de segurança, sendo as funções de “maire” exercidas enquanto representante do Estado, com poderes subordinados a este, não como órgão de entidade autónoma e apenas quando não exista Polícia Nacional no território municipal. Na Grã-Bretanha não existe distinção entre polícia nacional e local, apenas os «”chief constables”, enquanto entidades independentes, “detêm sobre o território a plenitude das competências em matéria de polícia». O exercício das competências municipais de polícia na Áustria é feito na dependência do município, sob o controlo da Federação, o qual é mais reduzido quando estão em causa competências em matéria de segurança. Observamos que à semelhança do que ocorre em Portugal, quando são atribuídas competências de polícia aos municípios em matéria de segurança, as suas funções são geralmente limitadas. À excepção da Bélgica, que exerce estas funções com total autonomia, nos restantes países o controlo do Estado encontra-se presente, apesar de em alguns casos se tratar de um controlo implícito.

Quanto ao princípio da cooperação interpolicial em actividades de segurança, a cooperação constitucionalmente referida diz respeito à cooperação das polícias municipais com as forças de segurança nacional, pressupondo uma actuação conjunta e harmonizada para atingir um resultado comum. Trata-se de uma relação administrativa entre dois entes públicos numa posição de igualdade, onde nenhum deles detém poder de direcção que possa traduzir-se numa relação de hierarquia.

Constitucionalmente, as polícias municipais são encaradas «não apenas como polícias destinadas a actuar num determinado contexto espacial, definido pela fronteira municipal, mas como parte integrante de pessoas colectivas diferentes do Estado».

Assim sendo, estas são autónomas, independentes da administração estadual central, concretizando a descentralização administrativa, assumindo o exercício de poderes funcionais, dependentes hierarquicamente dos órgãos do município, em função da satisfação dos interesses das comunidades locais. Apesar do papel assumido na manutenção da tranquilidade das populações, a polícia municipal não é encarada como uma força de segurança, embora lhe estejam atribuídas algumas competências em matéria de segurança, a própria lei caracteriza estas polícias como «especialmente vocacionadas para o exercício de funções administrativas».

CATARINA SARMENTO E CASTRO refere relativamente a esta questão que «perante o leque de competências das polícias municipais é fácil perceber que as polícias municipais são por natureza uma polícia essencialmente administrativa, com modestas tarefas de segurança».

Tratando-se o município de uma autarquia local cujo elemento essencial é a sua ligação com a comunidade local, delimitada territorialmente e com interesses específicos e característicos de determinado território, distintos de outras comunidades locais e dos interesses da colectividade nacional global, as polícias municipais ficam impedidas de constituir formas supra-municipais e de actuar fora do seu âmbito territorial.

A actividade da polícia pode ser dividida entre polícia administrativa, onde se inclui a polícia municipal e polícia judiciária, assumindo a primeira um carácter preventivo e a segunda um carácter repressivo implicando investigação criminal, «a actuação do primeiro tipo seria preventiva porque pretende evitar o cometimento da infracção, ocorrendo por isso, num momento anterior à infracção.

A actuação de polícia judiciária teria lugar após a infracção, tendo como objectivo o seu sancionamento».

Quanto à criação e evolução da polícia municipal, em Portugal, a criação da polícia municipal remonta a 1891, data em que por deliberação do Governador Civil Interino do Distrito de Lisboa foram atribuídos à autarquia dois guardas destacados do Corpo de Polícia Cívica de Lisboa, tendo a Câmara Municipal de Lisboa iniciado o pagamento integral dos vencimentos aos dois guardas a 1 de Outubro de 1891.

Em 23 de Julho de 1931, em sessão camarária, foi proposta a organização da polícia municipal com agentes privativos, recrutados entre os elementos da polícia cívica, dependendo estes operacionalmente e disciplinarmente do comando distrital da Polícia de Segurança Pública de Lisboa, o que representava uma subordinação ao poder central.

Com a Constituição de 1933, o Presidente da Câmara, cuja nomeação era feita pelo Governo, assume a função de administrador do concelho exercendo funções relativas à polícia municipal, mas devidamente controladas pelo Estado. A criação da Polícia Municipal do Porto ocorreu alguns anos mais tarde, remontando a 1938. Poder-se-á afirmar que até à Constituição de 1976 não existiram verdadeiros poderes de polícia municipal «ou porque o corpo municipal de polícia dependia, na realidade, do poder estadual central, ou porque os órgãos municipais a que obedeciam não desempenhavam funções com verdadeira autonomia». O crescimento das nossas cidades nos últimos anos criou um consequente aumento da insegurança nestas áreas, exigindo por parte do Estado novas formas de solução e resposta a esta problemática.

Neste sentido, a Administração adoptou três medidas complementares para minimizar esta questão: «aumentou o número de efectivos policiais, aproximou a polícia do cidadão, e desenvolveu mecanismos para harmonização da acção policial em diversas áreas». omo tentativa de minorar esta problemática surge a criação de polícias municipais aumentando o número de efectivos e criando uma maior proximidade do cidadão, conforme referido pelo Subintendente Pedro José Lopes Clemente: «A polícia municipal consiste num serviço municipal de polícia e jamais num serviço desconcentrado da Administração Central do Estado. Aliás a emergência das polícias municipais em Portugal corresponde a uma necessidade real de policiamento de proximidade, orientado para objectivos concretos, junto dos munícipes em situação de maior vulnerabilidade social». A Lei n.º 32/94, de 29 de Agosto criou os serviços municipais de polícia, onde as funções de polícia municipal se limitavam «à defesa da legalidade democrática, traduzindo-se essencialmente na fiscalização do cumprimento das leis e dos regulamentos disciplinadores das matérias relativas às atribuições das autarquias».

Este modelo de serviço de polícia municipal fracassou, vindo a ser revogado pela Lei nº 140/99, de 28 de Agosto a qual concretizou a autorização constitucional do n.º 3 do artigo 237.º, possibilitando a criação, pelas Assembleias Municipais, sob proposta das Câmaras Municipais, de corpos de polícia na directa dependência dos municípios, «com competências que passam a abarcar além de funções de polícia administrativa, a cooperação com as forças de segurança na manutenção da tranquilidade pública e na protecção das comunidades locais».

Tendo em conta esta nova lei foi aprovado em Reunião de Conselho de Ministros, a 21 de Setembro de 2000, a criação de quinze corpos de polícia municipal, na sua maioria pertencentes a concelhos integrados nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, concretamente: Amadora, Aveiro, Braga, Cascais, Coimbra, Gondomar, Guimarães, Maia, Matosinhos, Oeiras, Póvoa de Varzim, Paços de Ferreira, Vila do Conde, Vila Nova de Gaia e Sintra. Apesar das autarquias locais deterem o direito de optar em criar o seu corpo de polícia municipal, são ainda em número reduzido as que já tomaram esta iniciativa, sendo sobretudo as autarquias que se situam nos centros urbanos e detêm elevados aglomerados populacionais que optaram pela sua criação. Os municípios nesta situação são dotados pelo Governo de meios financeiros correspondentes às competências efectivamente exercidas, o que inicialmente se revelou um problema grave, segundo alguns autarcas, porque em 2000 e 2001 nenhum dos contratos-programa estabelecidos entre a Administração Central e o Governo foi cumprido, o que gerou reticências graves a novas adesões.

A criação da polícia municipal tem suscitado algumas dúvidas sendo a mais apontada a hipótese de tentativa de politização desta entidade pelos eleitos «um dos maiores receios provocados pela criação de corpos de polícia municipal, é inegavelmente, a sua “instrumentalização pelo executivo camarário, em especial pelo presidente de câmara». Embora a polícia municipal tenha sido criada com o intuito de reforçar as competências das autarquias locais com o objectivo de satisfazer os interesses locais de uma forma mais eficaz, a sua criação é contestada por alguns autarcas que defendem não ser esta uma competência das autarquias, como refere Ana Teresa Vicente, Presidenta da Câmara Municipal de Palmela «resolver os problemas dos cidadãos em tantos sentidos como os municípios têm de fazer, não é compatível, em minha opinião, com o exercer, ao mesmo tempo, uma função que é coerciva, e que deve caber às forças de ordem». No que diz respeito às competências da polícia municipal, em geral, podemos dizer que as polícias municipais exercem funções de polícia administrativa, competindo-lhes em especial fiscalizar, na área da sua jurisdição, o cumprimento das leis e regulamentos que disciplinem matérias relativas às atribuições das autarquias e à competência dos seus órgãos. Estas tarefas administrativas de fiscalização já vinham sendo exercidas pelos municípios através dos vários serviços municipais, serviços que continuam a coexistir na maioria das autarquias locais. As funções que correspondem a um verdadeiro reforço das competências das autarquias estão relacionadas com funções de vigilância.

De facto, as tarefas administrativas de fiscalização incumbidas à polícia municipal já vinham sendo exercidas pelos municípios através da fiscalização municipal, serviço que continua a coexistir na maioria das autarquias locais. As funções que correspondem a um verdadeiro reforço das competências das autarquias estão relacionadas com funções de vigilância.

 Quadro de síntese das tarefas da polícia municipal:

No que diz respeito à formação das polícias municipais, a estrutura de carreiras desta actividade divide-se entre carreira técnica superior de polícia municipal e carreira de polícia municipal, sendo dirigida por um comandante, assumindo funções de dirigente, o qual poderá ser recrutado entre os oficiais e graduados das forças de segurança. Devido à especificidade das funções que exercem, o ingresso na carreira é precedido por um curso designado como Curso de Formação para a Carreira de Polícia Municipal ministrado no Centro de Estudos e Formação Autárquica (CEFA) em Coimbra, com a duração de um semestre sendo leccionado em conjunto pelo CEFA, Escola Prática de Polícia e Polícia de Segurança Pública (PSP).

Este curso de formação foi aprovado pela Portaria n.º 247-A/2000, de 8 de Maio, assentando num modelo organizativo e num conjunto de pressupostos que, de acordo com as suas atribuições e competências, prevêem uma formação de base destes elementos contendo obrigatoriamente componentes de natureza administrativa, cívica e securitária, «com o intuito de conduzir o próprio desempenho no sentido de atingir a eficiência e a eficácia». A esta formação segue-se um estágio com a duração de um ano, na autarquia onde irá desempenhar funções, em que os indivíduos com uma classificação não inferior a Bom serão providos a título definitivo.

E quanto aos uniformes e equipamentos, os agentes de polícia municipal no exercício das suas funções encontram-se obrigatoriamente uniformizados, estando a sua farda de acordo com o regulamento estabelecido através da Portaria n.º 533/2000, de 1 de Agosto, que aprova os uniformes (distintos das forças de segurança) e equipamentos desta carreira, do qual faz parte o uso de pistola de 6,35 mm, cujo calibre é obrigatoriamente inferior ao das forças de segurança. Ao contrário destas forças de segurança que podem mediante comunicação permanecer sempre armadas, os polícias municipais ficam obrigados à entrega da sua arma a um armeiro, após o cumprimento do seu horário, o que transparece um regime distinto fruto das funções desempenhadas, «os elementos das forças de segurança consideram-se de serviço permanente, o que não acontece com os funcionários da polícia municipal».

Em jeito de considerações finais, referir-se-á que a polícia municipal tem vindo a ser apontada pela sua proximidade como uma forma de minimizar os problemas de insegurança registados nas nossas cidades, «uma das razões por que tantos depositam esperança nas polícias municipais: como referia Sabatè, sendo o município o nível mais próximo da vida quotidiana das gentes, a sua polícia será mais próxima da cidade».

Contudo, a polícia municipal não assume um papel de força de segurança, detendo as suas funções um carácter essencialmente administrativo, «as polícias municipais não são forças de segurança, se bem que tenham algumas competências em matéria de segurança» em colaboração com as forças de segurança nacional. Apesar deste facto, creio que a polícia municipal pela sua presença poderá actuar como elemento dissuasor de comportamentos inadequados, contribuindo, assim, para a tranquilidade das populações que lhe estão adstritas. Assim sendo, podemos concluir que a esta entidade compete em especial fiscalizar, na área da sua jurisdição, o cumprimento das leis e regulamentos que disciplinam as matérias relativas às atribuições das autarquias, tarefas já exercidas anteriormente pelos municípios, mas sob responsabilidade da fiscalização municipal. As funções que representam um verdadeiro reforço das atribuições das autarquias estão essencialmente relacionadas com a vigilância nos transportes, escolas, equipamentos municipais e regulação e fiscalização do trânsito rodoviário e pedonal[41].

Q)- Cooperação externa

Neste âmbito da cooperação infra-estatal a nível internacional, a que se refere expressamente o artigo 31.º, os municipais podem participar em projectos e acções de cooperação descentralizada, designadamente no âmbito da União Europeia[42] (especialmente a nível peninsular) e da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa.

A Convenção-Quadro Europeia sobre a Cooperação Transfronteiriça das Colectividades ou Autoridades Territoriais resulta da aprovação pela Assembleia Consultiva do Conselho da Europa, em Setembro de 1966, da Recomendação n.º470 (a que se juntaram linhas orientadoras de um futuro texto de tratado), relativa à Cooperação Europeia dos Poderes Locais, visando levar os Estados a conferir a um comité de especialistas a missão de estudar os problemas suscitados pela cooperação das administrações territoriais infra-estatais e preparar um projecto nesse sentido.

Só bastante mais tarde, o Comité de Ministros deu seguimento a este projecto de «cooperação entre poderes locais nas regiões fronteiriças».

O estudo do Comité foi publicado em 1973[43], tendo o Comité de Ministros adoptado, logo em Fevereiro do ano seguinte, a Resolução (74) 8, na qual efectivava aos Estados várias recomendações, entre as quais a de promover a cooperação europeia dos poderes locais em áreas de intervenção de âmbito especificamente local (com especial destaque na promoção de um desenvolvimento económico e social mais harmonioso das regiões de fronteira), fazer as modificações legislativas necessárias para acabar com os obstáculos à desejada cooperação e prever mesmo os instrumentos jurídicos apropriados a facilitá-la, designadamente flexibilizando as regras administrativas para permitir simplificar e tornar mais rápidos os procedimentos de tutela nacional nesta matéria, e, se necessário, velar pela criação eventual de comissões regionais fronteiriças.

E, além disso, o CM integrava, no Programa de Trabalho Intergovernamental de 1975-1976, a preparação de textos modelares pelo Comité de Cooperação para as Questões Municipais e Regionais, tendo cabido a sua preparação a um grupo plurinacional de especialistas, constituído por LINDQUIST da Suécia, MARROSU da Itália, ORIANNE da Bélgica, RIVA da Suiça e WOEHRLING da França, o qual terminou a incumbência em Agosto de 1976.

Finalmente, a proposta de elaboração da Convenção-Quadro parte dos ministros responsáveis pelas entidades do poder local, reunidos pela primeira vez, a 20 e 21 de Novembro de 1975, em Paris[44], os quais, na segunda reunião, em Atenas, de 25 a 27 de Novembro de 1976, recomendaria a sua aprovação ao Comité de Ministros, no que foi seguido não só pela Assembleia parlamentar, nas suas Recomendações 784 (1976) e 802 (1977) e pela Conferência dos Poderes Locais e Regionais da Europa, na sua Resolução 90 (1977), e logo seria sujeito à apreciação do Comité de Ministros em Março de 1977, tendo este, depois de consultada a Assembleia, aberto a Convenção à assinatura dos Estados, por ocasião da 4.ª Conferência dos Ministros europeus Responsáveis pelas Colectividades Locais (Madrid, de 21-23 de Maio de 1980)[45].

O objecto e a finalidade do tratado vêm claramente expressos logo no artigo 1.º onde se definem os compromissos de carácter geral assumidos (artigo 1.º)[46], aí se constatando a inserção de princípios relacionais fundamentais, segundo os quais se impõe sempre o respeito integral das disposições constitucionais de cada Estado (implicando quer a clausula federal: os Estados federais actuam com reserva das atribuições das suas autoridades federadas, nos termos do direito interno, quer a cláusula da manutenção da plena soberania internacional: nenhum Estado se intromete no exercício dos poderes legais do outro).

Uma das preocupações do Conselho da Europa nesta matéria era evitar que as entidades infra-estatais que optassem pela cooperação a nível externo fossem prejudicadas pelos próprios Estados, a través de descriminações, desde logo no domínio da ajuda técnica e financeira, especialmente em subvenções (artigo 5.º).

A opção pelo tipo convencional de convenção-quadro deve-se à constatação da diversidade das situações, elementos referenciais legais, estruturas orgânicas e variedade dos problemas suscitáveis, que apontava para não disciplinar todos os aspectos dos problemas em causa, mas para uma abordagem em termos dos compromissos mais importantes (sobretudo, conferindo o devido suporte jurídico suplementar aos acordos infra-estatais, e fornecendo meios de fiscalização e controlo que permitisse zelar, sendo o caso, pelo respeito do princípio da soberania dos Estados), anexando modelos e esquemas de acordos, estatutos e contratos passíveis de satisfazer as diferentes necessidades de cooperação, e deixando a disciplina concretizadora às legislações internas (e, naturalmente, acordos bilaterais ou multilaterais de aplicação).

A Convenção não implica, por si mesma, transferências de poderes, no âmbito dos Estados, mas é naturalmente necessário que estes modifiquem a sua legislação, na medida em que tal seja exigível para facilitar a cooperação transfronteiriça, designadamente introduzindo, nos seus ordenamentos jurídicos, as adaptações ou derrogações necessárias em face da especificidade deste tipo de cooperação, evitando assim bloqueá-la [em domínios vários, de que se pode destacar as regras sobre a contabilidade pública (apresentação de contas ou orçamentos), disposições fiscais, técnicas de subvenção ou condições de empréstimos, discordâncias das normas impostas em certos serviços públicos quanto às características das prestações fornecidas].

De qualquer modo, o campo de aplicação da cooperação transfronteiriça pode não passar apenas pelas entidades directamente implicadas na iniciativa, continuando a exigir a intervenção dos Estados (ou dos Estados federados) quando o sistema de distribuição de atribuições o imponha.

Em termos de conceitos essenciais referentes ao tratado (artigo 2.º), temos, desde logo, o de cooperação transfronteiriça, que diz respeito ao quadro das relações de vizinhança no âmbito «limitado das autoridades e colectividades territoriais» (n.º1), aí compreendidos, «para além dos organismos territorialmente contíguos às autoridades ou colectividades de um outro Estado, os que estão situados numa faixa de território com a extensão, a partir da fronteira nacional, que cada Estado tem a possibilidade de fixar livremente através de uma declaração, aquando da assinatura ou da ratificação da Convenção[47], a qual pode também admitir e precisar as condições em que é possível reconhecer-se a validade de acordos celebrados por entidades situadas fora desses limites.

Não existe nenhum elenco taxativo, ou mesmo meramente exemplificativo, de matérias erigidas para esta cooperação, no texto do próprio tratado, mas do anexo resulta um conjunto, de natureza indicativa, legível a partir dos modelos (1.2 : modelo de acordo interestadual sobre a concertação regional transfronteiriça).

Importa efectivar uma distinção essencial dentro dos modos de cooperação sem exigências necessárias de criação de vínculos jurídicos, entre a coordenação e a mera concertação, que são as duas formas essenciais de interactuação administrativa transfronteiriça. Assim, por um lado, temos essencialmente a consulta recíproca, troca de informações, discussões e estudos comuns (concertação), e, por outro, a definição em comum de linhas de acção, no plano da regulamentação e no das realizações concretas (coordenação). De qualquer modo, se há acordos que não implicam essa vinculação, outros poderão estabelecê-la com precisão (artigo 3.º).

Refira-se, que, nos termos da Convenção Luso-Espanhola, a conceito de cooperação transfronteiriça traduz-se no conjunto de formas de concertação destinadas a aumentar e desenvolver as relações de vizinhança entre entidades territoriais dos dois Estados[48], que se processem no âmbito de assuntos de interesse comum e na esfera das suas competências (alínea b) do artigo 2.º do tratado luso-espanhol) efectivas por organismo cuja missão é acompanhar, promover, coordenar, apoiar ou executar actividades de cooperação transfronteiriça (alínea h) do mesmo artigo).

No que se refere aos organismos de cooperação transfronteiriça, o critério do campo da sua aplicação passa pela noção de administração regional ou local.

A expressão dual de colectividades ou autoridades territoriais abarca, com toda a amplitude, toda a variedade de sistemas de organização administrativa de âmbito local e regional, pretendendo cobrir o conjunto das situações que possam não ter «relações muito estreitas com o direito positivo de um dos Estados» (n.º 2 do artigo 2.º).

O vocábulo territorial pretende significar a exigência de uma dada atribuição espacial limitada por uma dada localização geográfica, sem com isso se querer restringir o campo de aplicação do tratado apenas às «collectivités territoriales», conceito que embora preciso no direito de certos Estados, como a França, não pode no entanto ser considerado como critério de aplicação da Convenção (sendo o ordenamento jurídico interno de cada estado que propicia a definição de quais são estas entidades), fora dos próprios limites traçados pelo texto, sem prejuízo de, no interesse da certeza, estabilidade e clareza das situações e das relações jurídicas, se ter admitido que qualquer Estado pudesse definir, no momento da assinatura do tratado ou posteriormente, o conteúdo destas noções de maneira positiva (lista) ou negativa (excepcionando expressamente dados organismos ou autoridades) ou usando outra técnica, designadamente concretizando as regiões de aplicação e (ou) as excluídas[49].

Tal como podem afastar deste sistema certas matérias ou certas formas particulares de cooperação [especialmente, as diferentes soluções técnicas contidas nos modelos e esquemas referidos no artigo 3.º: que refere principalmente aos modelos e esquemas de acordos, de estatutos e de contratos (fórmulas típicas com carácter muito genérico, para serem adaptadas às diversas situações, facultadas à análise dos Estado e entidades territoriais, que não obrigam à sua aplicação e muito menos à aplicação sem alterações -n.º3 do artigo 3.º-, elaboradas no âmbito do Conselho da Europa, cobrindo formas de cooperação já existentes, que os Estados se comprometem a tomar em consideração), ou seja, na designação genérica, as duas modalidades previstas de expressão da cooperação: acordos (interestaduais: concluídos entre os Estados) e «arrangements» (concluídos entre as colectividades e autoridades territoriais)].

Os acordos interestaduais, que a Convenção permite que os Estados concluam nesta matéria, visa facilitar no futuro a conclusão de acordos (em sentido amplo, abrangendo accords e arrangements) entre entidades territoriais infra-estatais, precisando melhor as formas e os limites em que desejam que as entidades regionais e locais actuem.

O que os acordos adoptados devem é ser compatíveis com a economia dos modelos na medida em que impliquem os termos do tratado, embora inseridos meramente a título de exemplo, mantendo toda a liberdade de os adaptar às situações específicas e às matérias da cooperação. Em relação aos modelos de acordos que sejam elaborados ulteriormente no âmbito do Conselho da Europa, basta que sejam objecto de um procedimento de notificação às diferentes autoridades interessadas[50].

As formas de cooperação apontadas não são obrigatórias, podendo os Estados recorrer a outras formas de cooperação, nem fazem caducar os acordos de cooperação anteriormente concluídos e em vigor (n.º3 do artigo 2.º).

A Convenção não interfere com os poderes do governo central em matéria de orientação da política geral e de condução das relações internacionais nem confere carácter de direito internacional às relações transfronteiriças.

As regras de controlo e de tutela internas continuam a ser aplicáveis nos mesmos termos, ficando pois neste âmbito da cooperação transfronteiriça, as entidades territoriais sujeitas às regras habituais de controlo e de tutela, excepto se o respectivo Estado as quiser modificar, desde logo se o entender fazer para as adaptar melhor às condições desta cooperação. Os vários tipos de acordos concluídos sem respeito das normas dos respectivos direitos internos são nulos.

O tratado prevê, embora a comunicação seja facultativa sobre as autoridades competentes para efectivar o controlo e tutela, em ordem a permitir mais facilmente verificar-se a validade dos compromissos.

A convenção atribui grande importância à troca de informações (artigo 6.ºa 8.º), procurando o compromisso dos Estados para fornecer toda a informação, de modo completo e preciso, que permita facilitar a esta cooperação, ou seja, sobre as normas jurídicas, administrativas ou técnicas, a tomar (artigo 4.º) para resolver as dificuldades existente na cooperação transfronteiriça, sobre o conteúdo da própria Convenção e dos modelos de acordos (em sentido amplo) anexados e os que o Conselho da Europa venha a elaborar em face do n.º 1 do artigo 3.º, em geral a informação das entidades infra-estaduais sobre os meios de acção postos à disposição das entidades territoriais para a conclusão dos acordos interestaduais (n.º2 do artigo 3.º).

O artigo 8.º prevê a possibilidade de completar ou desenvolver a Convenção e os modelos e os esquemas de acordos (em sentido amplo), o que permite desenvolver progressivamente os mecanismos da Convenção[51].

Em execução desta Convenção europeia, foi celebrado um tratado peninsular. Esta Convenção Luso-Espanhola tem como objectivo promover e facilitar a elaboração de acordos entre regiões autónomas e (ou) autarquias, a nível transfronteiriço, no âmbito das atribuições dos vários entes administrativos territoriais infra-estatais, designadamente em matéria de desenvolvimento regional, protecção do ambiente, planificação de infra-estruturas e serviços públicos, podendo para isso criar pessoas morais ou associações de entidades locais transfronteiriças[52].

Tendo presente a diversidade de sistema jurídicos dos Estados europeus, este tratado faculta um conjunto de modelos alternativo de acordos adequados a permitir a cooperação transfronteiriça. Através dela, os Estados assumiram o compromisso de eliminar os obstáculos que se verificavam nesse campo, atribuindo a estas entidades as mesmas possibilidades de cooperação interadministrativa que elas têm no mero quadro relacional interno[53].

No que diz respeito à sua concretização peninsular, para o efeito, Portugal e Espanha, no seguimento do espírito do artigo 7.º do Tratado de Amizade e Cooperação, assinado em 22 de Novembro de 1977, que implica a coordenação dos esforços para se conseguir «um maior e mais harmonioso desenvolvimento económico-social das zonas fronteiriças», e visando dotar a cooperação entre os eus territórios de uma disciplina jurídica apropriada que facilite, harmonize e desenvolva a aplicação dos princípios ínsitos na Convenção-Quadro Europeia sobre a Cooperação Transfronteiriça entre as Comunidades ou Autoridades Territoriais, adoptada em 21 de Maio de 1980, celebraram uma convenção sobre a cooperação transfronteiriça entre instâncias e entidades territoriais de um e outro lado da fronteira, no sentido de facilitar o desenvolvimento e progresso económico-social[54], procurando obviar aos inconvenientes das diferenças de regimes jurídicos internos de organização política e administrativa, e procurando aproveitar a colaboração propiciada sobretudo pelo processo de construção europeia, com a iniciativa comunitária INTERREG, e as Convenções do Conselho da Europa.

A disciplina fundamental deste tratado peninsular de concretização da Convenção europeia, é a seguinte:

Quanto ao objecto e âmbito de aplicação (artigo 1.º), trata-se, pois, de «promover e regular juridicamente a cooperação transfronteiriça entre instâncias territoriais portuguesas e espanholas no respeito do direito interno e supra-nacional vigente, em princípio, através de formas de cooperação regidas pelo direito público (mas sem prejuízo do recurso a modalidades de cooperação submetidas ao direito privado, desde que tal se mostre conformes com os respectivos direitos internos e ao direito comunitário).

Para a efectivação destas actividades comuns institucionalizadas devem, previamente, celebrar-se protocolos de cooperação[55], que vinculam exclusivamente as entidades territoriais, não ficando os Estados, enquanto tais obrigados pelas suas estipulações e pelos efeitos resultantes da sua execução (excepto no que se refere às CCDR, enquanto órgãos da Administração Estadual), os quais devem observar as regras de procedimento e de controlo próprias do direito dos dois Estados.

A nulidade dos protocolos de cooperação (n.º4 do artigo 7.º; n.º 3 do artigo 4.º) assim como a sua arguição é objecto de comunicação imediata ao Estado onde tal processo não corre.

Quanto ao conteúdo destes protocolos (artigo 5.º), eles visam sobretudo propiciar a concertação de iniciativas e a adopção de decisões; a promoção de estudos, planos, programas e projectos e, desde logo, embora não necessariamente, os passíveis de co-financiamento estatal, comunitário ou internacional), a realização de projectos de investimento, a gestão de infra-estruturas e de equipamentos e a prestação de serviços de interesse público, e a promoção de formas de relacionamento entre agentes, estruturas e entidades, públicas e privadas, que possam contribuir para o desenvolvimento dos territórios fronteiriços. Podendo, para o efeito, estipular obrigações jurídicas directamente derivadas dos protocolos de cooperação(artigo 2.º e na alínea a) do n.º 2 do artigo 6.º), celebrar contratos com terceiros (alínea b) do n.º 2 do artigo 6.º), criar organismos de cooperação transfronteiriça desprovidos de personalidade jurídica (artigo 10.º) e criar organismos de cooperação transfronteiriça dotados de personalidade jurídica (artigo 11.º).

Interdita-se, expressamente, que eles versem sobre a disciplina dos poderes normativos e de segurança pública, poderes de controlo das entidades territoriais e dos poderes de natureza sancionatória, quaisquer competências que nestas últimas sejam delegadas (mas sem prejuízo de que, quando se trate de um organismo com personalidade jurídica que assuma a prestação em comum de um serviço público, o mesmo organismo exerça os poderes de regulamentação e sancionatórios inerentes à prestação do serviço); a modificação do estatuto jurídico dos outorgantes.

E interdita-se, ainda, fechando a convenção, a faculdade de projectarem a sua eficácia em entidades territoriais alheias ao espaço peninsular.

Os protocolos de cooperação devem, nomeadamente, revelar os instrumentos, processos e modo de realização da cooperação, o direito aplicável e as formas de conciliação ou de resolução de litígios, as previsões correspondentes aos requisitos postos pela Convenção, no caso de os protocolos terem por objecto a criação de organismos de cooperação transfronteiriça (devendo os protocolos que criem organismos de cooperação transfronteiriça não conter quaisquer outros temas); o procedimento de modificação dos protocolos; a fixação da sua vigência e a previsão de um regime de denúncia (artigo 5.º).

O direito aplicável a cada uma das obrigações estipuladas nos protocolos de cooperação deve ser previsto no próprio protocolo correspondendo ao de um dos Estados, de acordo com o critério fixado no artigo 6.º, que se transcreve, por constituir matéria essencial desta convenção subordinada, derivada:

-a uma obrigação jurídica directamente derivada do protocolo, aplica-se o direito do Estado onde se cumpra a obrigação;

-a uma obrigação cujo cumprimento pressuponha a celebração de um ou vários contratos com terceiros, o protocolo deve determinar o outorgante responsável pela contratação; devendo: relativamente à celebração dos contratos aplicar-se a legislação de contratos públicos do estado à qual pertence a entidade contratante; e relativamente à sua execução, aplicar-se o direito do Estado onde se devam cumprir as obrigações resultantes do contrato;

Os organismos com personalidade jurídica visam a realização de obras públicas, a gestão comum de equipamentos ou serviços públicos e o desenvolvimento das acções que lhes permitam beneficiar do Programa Portugal-Espanha da Iniciativa Comunitária INTERREG III-A, ou de outros instrumentos aceites pelos Estados que o substituam.

Os organismos sem personalidade jurídica visam estudar questões de interesse mútuo, formular propostas de cooperação entre as instâncias e entidades territoriais que os integrem, impulsionar a sua execução e fazer o seu acompanhamento, preparar estudos, planos, programas e projectos onde se concertem actividades conjuntas no domínio da cooperação transfronteiriça, promover formas de relacionamento entre agentes, estruturas e entidades, públicas e privadas, susceptíveis de contribuírem para o desenvolvimento dos respectivos territórios fronteiriços, executar as tarefas previstas para este tipo de estruturas constituídas entre as Comissões de Coordenação Regional portuguesas e as Comunidades Autónomas espanholas no Programa Portugal-Espanha da Iniciativa Comunitária INTERREG III-A ou outros instrumentos, aceites pelos Estados, que o substituam.

Se o objecto do protocolo consistir na criação de um organismo com personalidade jurídica ou integração em organismo já criado da mesma natureza, aplica-se o seguinte regime (artigo 11.º; n.º 2 e 3 do artigo 10.º): à sua criação em Portugal, adopta-se a forma de Administração associativa ou empresarial (associação de direito público, empresa intermunicipal), com aplicação do direito português para esse tipo de organização, mas a decisão de participação das entidades espanholas, ficam sujeitas ao direito espanhol; à sua criação em Espanha, adopta-se a forma de consórcio, com aplicação do direito espanhol, mas, neste caso, as decisões prévias das entidades territoriais portuguesas, ou seja, sobre a participação ficam sujeitas ao direito português.

Os estatutos dos organismos com personalidade jurídica devem figurar em anexo ao protocolo institutivo, e têm de especificar, além do mais, a denominação, a sede, a zona geográfica onde vai actuar, a duração e a forma legal adoptada, com referência à legislação que lhe reconhece personalidade jurídica[56]; o objecto concreto de actividade, tarefas a que se encontra adstrito pelas entidades territoriais que o integram; as condições e meios de que dispõe para a realização das tarefas; as relações que desenvolve com os membros, com terceiros e com autoridades superiores ou de controlo[57]; o regime de contratação; o património, regime de financiamento[58] ou o modo de formação do capital social; o âmbito e os limites da responsabilidade dos membros; o sistema orgânico, designadamente a constituição dos órgãos sociais[59], competências, processo deliberativo[60] e modo de nomeação e demissão dos titulares; o regime do orçamento, do balanço e fiscalização das contas[61] e admissibilidade de empréstimos[62]; as regras relativas ao estatuto e à gestão do pessoal; as línguas adoptadas[63]; as regras sobre a modificação dos estatutos[64], adesão ou desvinculação dos membros, dissolução do organismo[65] e condições de liquidação após a sua dissolução[66]e as formas de solução de controvérsias adoptar[67].

Os organismos de cooperação (artigo 9.º; alínea h) do artigo 2.º), criados pelas entidades territoriais podem ter ou não personalidade jurídica. Não a terão as comunidades de trabalho e os grupos de trabalho. Têm-na as associações de direito público e as empresas intermunicipais de direito português, tal como os consórcios, previstos no direito espanhol.

Se o objecto do protocolo consistir na criação de um organismo sem personalidade jurídica ou na integração num organismo já criado da mesma natureza, aplica-se o seguinte regime (artigo 10.º):

As comunidades de trabalho são constituídas pela seguinte forma: uma comissão de coordenação regional portuguesa e uma comunidade autónoma espanhola; uma ou várias associações ou estruturas que integrem municípios portugueses com uma ou várias províncias, comarcas, mancomunidades municipais ou áreas metropolitanas espanholas; ou com vários municípios espanhóis; ou com uma ou várias províncias, comarcas, mancomunidades municipais ou áreas metropolitanas espanholas e um ou vários municípios espanhóis; Vários municípios portugueses com uma ou várias províncias, comarcas, mancomunidades municipais ou áreas metropolitanas espanholas; ou com uma ou várias províncias, comarcas, mancomunidades municipais ou áreas metropolitanas espanholas e um ou vários municípios espanhóis; uma ou várias associações ou estruturas que integrem municípios portugueses e um ou vários municípios portugueses com uma ou várias províncias, comarcas, mancomunidades municipais ou áreas metropolitanas espanholas; ou com vários municípios espanhóis; ou com uma ou várias províncias, comarcas, mancomunidades municipais ou áreas metropolitanas espanholas e um ou vários municípios espanhóis.

Os grupos de trabalho são constituídos da seguinte forma: um município português com um município espanhol; ou com vários municípios espanhóis; Vários municípios portugueses com um município espanhol; ou com vários municípios espanhóis.

O protocolo institutivo determina as matérias que são objecto da actividade do organismo, a sua estrutura, as funções dos órgãos e a forma de designação dos seus titulares, bem como o regime de funcionamento, podendo as suas disposições ser completadas por regulamento interno.

As regras básicas de organização e funcionamento dos organismos sem personalidade jurídica, a figurar nos respectivos protocolos institutivos são a existência de um órgão plenário onde estejam representadas todas as instâncias e entidades territoriais que integrem o organismo, bem como um presidente, um vice-presidente e um secretariado; a alternância da presidência entre instâncias territoriais portuguesas e entidades territoriais espanholas, não devendo a duração do respectivo mandato ser superior a um biénio, cumprindo ainda às instâncias ou entidades que não assumam a presidência designar um vice-presidente; a faculdade de fixar a sede das reuniões que, no caso de ser instituída, deve alternar, pelo período correspondente ao do mandato da respectiva presidência, entre Portugal e Espanha; a periodicidade das reuniões do órgão plenário, devendo reunir-se pelo menos uma vez por ano; a faculdade de criar, na sua dependência, comités sectoriais de composição paritária; a adopção de decisões limitadas a questões relacionadas com a organização e o funcionamento do organismo, bem como às funções de concertação em matérias próprias do seu objecto de actividade, sendo responsabilidade de cada instância ou entidade territorial a respectiva execução, de acordo com o respectivo direito interno; a adopção de decisões de acordo com o estrito respeito dos critérios de consenso e de paridade, implicando este último que a representação do conjunto das instâncias ou entidades territoriais de uma das Partes não possa impor a sua vontade à representação do conjunto das instâncias ou entidades territoriais do outro Estado; a proibição de adoptar decisões que suponham o exercício dos poderes administrativos que o direito interno das Partes atribui, enquanto administrações públicas, às instâncias ou entidades territoriais que integrem o organismo, assim como a proibição de adoptar decisões de conteúdo obrigatório para terceiros; e a existência de um regime de financiamento do organismo que não implique autonomia orçamental.

No protocolo institutivo ou no regulamento interno pode ser determinado o direito supletivo aplicável para resolver as questões de funcionamento do organismo que naqueles não se encontram reguladas, as formas de solução de litígios sobre o seu funcionamento; e, no caso de tal não ser expressamente determinado, o direito supletivo é o do Estado que detém a presidência. As normas supletivas aplicáveis ao regime jurídico dos protocolos de cooperação transfronteiriça, são, respectivamente, os princípios gerais do direito administrativo português e espanhol, e, em Portugal, as normas que regulam os contratos de direito público, com as devidas adaptações; enquanto em Espanha, são as normas que regulam os protocolos de colaboração entre administrações públicas e as normas espanholas de carácter de direito supletivo destas, designadamente os princípios gerais da lei de contratos das administrações públicas e as normas de direito privado. A Convenção prevê, se houver necessidade de se completar o regime jurídico dos protocolos de cooperação com regras específicas, a futura conclusão de outra convenção internacional de execução desta.

Não havendo convenção internacional de carácter especial que disponha doutro modo, quando, no processo de execução de uma obrigação jurídica, directamente derivada de um protocolo de cooperação, se produzam danos ou prejuízos para terceiros, aplica-se, tanto no que respeita à determinação da responsabilidade da Administração, como relativamente ao procedimento para a exigir, o direito interno do Estado a que pertença a entidade que os causou (n.º4).

A jurisdição competente para a solução de litígios é a do Estado cujo direito é aplicável (n.º3).

A Comissão Luso-Espanhola para a Cooperação Transfronteiriça (artigo 8.º), criada como órgão intergovernamental, é composta por um máximo de sete representantes governamentais, designados pelos governos de cada Estado, com composição recíproca comunicada por via diplomática[68]. No tratamento dos assuntos relacionados com o impulso da aplicação dos princípios de desenvolvimento da cooperação participam, como membros das delegações estaduais, representantes das entidades territoriais e organismos envolvidos.

Ela tem funções de impulso da aplicação dos princípios da cooperação e de supervisão e avaliação da aplicação da Convenção, cabendo-lhe fazer a permuta de informação sobre as iniciativas desenvolvidas, dar conta aos governos estaduais de aspectos relevantes da execução e desenvolvimento das actividades e da sua adequação à Convenção, apresentar-lhes propostas para a adopção de medidas que julgue apropriadas, analisar os problemas de cooperação surgidos (nomeadamente, os submetidos pelas entidades territoriais), e propor soluções adequadas, propor medidas apropriadas para o desenvolvimento dos objectivos da cooperação, e apreciar qualquer questão relacionada com a cooperação entre as entidades territoriais que lhe seja cometida pelos Estados[69].

A Comissão pode criar, na sua dependência, comités sectoriais de composição paritária para tratar de aspectos específicos das iniciativas de cooperação levadas a cabo para aplicação da presente Convenção; podem participar em tais comités, mediante convite do presidente da respectiva delegação, representantes das entidades territoriais e de organismos interessados na respectiva cooperação transfronteiriça, nomeadamente peritos cujo contributo se considere útil para o efeito.

Quanto à vigência, publicação oficial e cessação de vigência (n.º 1 a 3 do artigo 7.º), dispõe-se que estes protocolos são celebrados por um período máximo de 10 anos, embora prorrogável por idêntico período. Os protocolos que instituam organismos personalizados para a gestão de equipamento comum podem ser celebrados pelo período correspondente ao da sua utilização (calculada em função do período de amortização). Os protocolos e ouros instrumentos devem ser publicados em boletim oficial dos dois Estados, sem o que não começará a produzir efeitos. Qualquer entidade outorgante pode denunciar antecipadamente um protocolo, contanto que comunique por escrito aos outros a intenção de o fazer, com uma antecedência mínima de seis meses.

A Convenção foi celebrada por um período de tempo indeterminado, sem prejuízo de qualquer dos Estados a poder denunciar, notificando o outro Estado dessa sua intenção, com uma antecedência mínima de 12 meses, situação em que, cessando a sua vigência, as medidas de cooperação, válida e eficazmente adoptadas e executadas, antes da data da mesma cessação, não serão afectadas.

VIII - ORGANIZAÇÃO DO PODER AUTÁRQUICO E COMPETÊNCIAS DOS ÓRGÃOS MUNICIPAIS

8.1.ORGANIZAÇÃO DO PODER AUTÁRQUICO

Quanto à organização autárquica, esta é uma organização democrática.

As autarquias têm órgãos dirigentes deliberativos de carácter representativo, sem prejuízo da subordinação dos orgãos executivos, directamente responsáveis perante eles e da convivência em geral com mecanismos de democracia semi-directa, e sujeitos a um mandato livre do poder central, da partidocracia e dos eleitores, ou seja, um mandato independente, compensado financeiramente e sem incompatibilidades inadequadas e arbitrárias.

Há uma pluralidade de órgãos representativos no caso do município, com uma assembleia constituída em parte por membros eleitos directamente segundo o método de Hondt e em parte por membros incorporados por inerência (presidentes de juntas das freguesias existentes no território municipal), e um executivo (câmara - aliás dois, apesar do texto constitucional, também o presidente da câmara, no caso do município- ou junta de freguesia) a quem compete a gestão autárquica, dependente da assembleia e perante ela responsável, embora incoerentemente sem reconhecimento da censura dissolutiva, no caso da câmara municipal, por também ela ser directamente eleita; com o funcionamento contínuo do órgão executivo e intermitente do deliberativo e fiscalizador (4 sessões ordinárias da assembleia de freguesia e 5 da municipal, a última das quais com agenda legalmente pré-fixada para aprovação do plano de actividades e orçamento do ano seguinte).

8.2.AS COMPETÊNCIAS DOS ÓRGÃOS AUTÁRQUICOS

Vejamos primeiro as competências dos órgãos municipais e, de seguidas, às dos das Freguesias.

8.2.1.Competências dos órgãos municipais

Quanto às competências dos vários órgãos municipais, no domínio da anterior legislação de 1984, entendia-se que a assembleia municipal detinha todas as competências necessárias à prossecução dos interesses próprios da autarquia, que não tivessem sido legalmente afectadas a outro órgão, mas hoje alguma doutrina entende que há competências resultantes do processo de transferência de atribuições, não especificadas na legislação específica e que por exigirem actuações de natureza claramente executiva, deverão considerar-se afectas à Câmara municipal.

A competência da assembleia municipal vem regulada no artigo 53.º da lei n.º169 (anterior 39º da LAL de 1984).

Compete-lhe:

-acompanhar e fiscalizar a actividade da administração directa e indirecta do município: da câmara municipal e dos serviços municipalizados, fundações e empresas municipais (criadas nos termos da Lei n.º58798, de 18 de Agosto);

-solicitar e receber, através da mesa (no prazo de 15 dias, prorrogável em situações justificadas: alínea u) do n.º1 do artigo 68.º) informações sobre os assuntos de interesse para o município e sobre a execução de deliberações anteriores, o que poderá ser requerido por qualquer membro e em qualquer momento;

-deliberar sobre a constituição de delegações, comissões ou grupos de trabalho para estudo dos problemas relacionados com os interesses próprios da autarquia, no âmbito das suas atribuições e sem interferência na actividade normal da câmara;

-tomar posição perante os órgãos do poder central sobre assuntos de interesse para o município;

-pronunciar-se e deliberar sobre assuntos que visem a prossecução de interesses próprios do município;

- votar moções de censura à câmara municipal, a fim de permitir a formulação e a divulgação de juízos negativos e reprovativos da acção da câmara municipal ou da actuação individual de qualquer dos seus membros;

-exercer outras competências que lhe sejam conferidas por lei (admissão de distribuição de competências por normas extravagantes).

-apreciar, em cada uma das sessões ordinárias, uma informação escrita do presidente acerca da actividade municipal, informação essa que deve ser enviada, com a antecedência mínima de três dias, reportada à data da sessão, ao presidente da mesa da assembleia, para conhecimento dos membros;

-determinar a realização de referendos municipais, nos termos da lei orgânica nº. 4/2000, de 24 de Agosto.

E compete-lhe ainda, sob proposta ou pedido de autorização da câmara:

-aprovar posturas e regulamentos policiais;

-aprovar o plano anual de actividades e o orçamento, bem como as suas revisões, aprovar anualmente o relatório de actividades, o balanço e a conta de gerência e determinar o numero de vereadores em regime de permanência para cada mandato, bem como o número e a compensação dos membros do conselho de administração dos serviços municipalizados, não podendo as propostas feitas pela câmara municipal nestes domínios ser alteradas pela assembleia municipal, mas apenas aprovadas ou rejeitadas, neste caso coma devida fundamentação, embora a câmara possa acolher, no todo ou em parte, sugestões e recomendações feitas pela assembleia.;

-aprovar, nos termos da leis de solos ou do planeamento territorial, medidas preventivas, áreas de construção prioritária, áreas de desenvolvimento urbano prioritário e outros planos municipais de ordenamento do território (Decreto-Lei nº.380/99, de 22 de Setembro) e autorizar excepcionalmente a manutenção de construções que não preencham os requisitos mínimos de habitabilidade no âmbito dos processos de renovação urbanística relativos às áreas urbanas de génese ilegal (AUGI), mediante aprovação de regulamento municipal (nº. 2 º do artigo 46º da lei nº. 91/95, de 3 de Setembro);

-aprovar a contratação de empréstimos, nos termos da lei, devendo os pedidos de autorização apresentados pela câmara ser obrigatoriamente acompanhados de uma informação sobre as condições praticadas em, pelo menos, três instituições de crédito, bem como do mapa demonstrativo de capacidade de endividamento do município;

-aprovar os quadros de pessoal dos diferentes serviços do município e fixar, nos termos da lei, o regime jurídico e a remuneração dos seus funcionários, aprovar a criação do serviço municipal de polícia (e estabelecer o seu regulamento), nos termos do nº.2 do artigo 3º. e artigo 12º da lei nº 32/94, de 29 de Agosto, de demais normação, e aprovar, nos termos da lei, incentivos à fixação de funcionários;

-municipalizar serviços e autorizar o município a criar empresas públicas municipais e a participar em empresas públicas intermunicipais;

-autorizar o município a integrar-se em associações e federações de municípios, a associar-se com entidades públicas e a participar em empresas de âmbito municipal ou regional, que prossigam fins de reconhecido interesse público local e se contenham dentro das atribuições definidas para o município;

-autorizar a câmara municipal a adquirir, alienar ou onerar bens imóveis de valor superior a certos montantes, fixando as respectivas condições gerais, podendo determinar, nomeadamente, o recurso a hasta pública, bem como bens ou valores artísticos do município, independentemente do seu valor, sem prejuízo do respeito pela legislação aplicável ao caso, e conceder à câmara municipal autorização genérica para a dispensa de contrato escrito para a realização de despesas com locação, empreitadas de obras públicas, prestação de serviços e aquisição de bens, nos casos em que as verbas dos contratos excedam o montante máximo (alínea i do n.º2 do artigo 53.º; artigo 105.°, n.°3 do decreto-lei n.°55/95, de 29 de Março);

-autorizar a câmara a outorgar exclusivos e a exploração de obras e serviços em regime de concessão;

- estabelecer, nos termos da lei, taxas municipais, fixar os respectivos quantitativos,  fixar, nos termos da lei, a taxa municipal de transporte e deliberar quanto a criação de derramas destinadas à obtenção de fundos para a execução de melhoramentos urgentes;

-autorizar, quando se presuma que disso resulte benefício para o interesse comum, a prática, por parte das juntas de freguesia, de actos da competência da câmara municipal.

-fixar o dia feriado anual do município;

-estabelecer, após parecer da Secção de Heráldica da Associação dos Arquectetos Portugueses, a constituição do brasão, selo e bandeira do município, bem como do brasão e da bandeira das cidades que são sede de município, e proceder á respectiva publicação no Diário da República;

-elaborar e aprovar o seu regimento;

É competência da câmara municipal (artigo 64.º da lei n.º169, anterior artigo 51.°), no âmbito da organização e funcionamento dos seus serviços, bem como no da gestão corrente:

-executar e velar pelo cumprimento das deliberações da assembleia municipal;

-preparar e manter actualizado o cadastro dos bens móveis e imóveis do município;

-adquirir os bens móveis necessários ao funcionamento regular dos serviços e alienar os que se tornem dispensáveis, bem como, mediante autorização da assembleia municipal, quando for caso disso, adquirir, alienar ou onerar bens imóveis de valor até 1000 vezes o índice 100 das carreiras do regime geral do sistema remuneratório da função pública (parecer n.º 7/99, da PGR sobre a obrigatoriedade ou não de recurso à hasta pública);

-alienar em hasta pública, independentemente de autorização da assembleia municipal, bens imóveis, de valor superior quando a alienação decorra da execução do plano de actividades e a respectiva deliberação tenha sido aprovada por maioria de dois terços dos membros da câmara municipal em efectividade de funções;

-aceitar doações, legados e heranças a benefício de inventário;

-designar o conselho de administração dos serviços municipalizados;

-fixar tarifas pela prestação de serviços ao público pelos serviços municipais ou municipalizados, no âmbito do abastecimento de água, recolha, depósito e tratamento de lixos, ligação, conservação e tratamento de esgotos e transportes colectivos de pessoas e mercadorias;

-deliberar sobre as formas de apoio a entidades e organismos legalmente existentes, que prossigam no município fins de interesse público;

E compete a Câmara Municipal no âmbito do planeamento, do urbanismo e da construção:

- elaborar o plano anual de actividades e o orçamento, bem como as respectivas alterações e revisões e proceder a sua execução;

-propor ao Governo nos termos da Lei, a declaração de utilidade pública para efeitos de expropriação;

-conceder licenças para construção, reedificação ou conservação, bem como aprovar os respectivos projectos, nos termos da lei n.º555/99, de 16 de Dezembro;

-ordenar, precedendo vistoria, a demolição, total ou parcial, ou a beneficiação, as construções que ameacem ruína ou constituam perigo para a saúde e a segurança das pessoas;

-conceder condicionalmente, quando for caso disso, alvarás de licença para estabelecimentos insalubres, incómodos, perigosos ou tóxicos, nos termos da lei.

No que respeita as suas relações com outros órgãos autárquicos, compete-lhe:

-elaborar e apresentar a assembleia municipal propostas e pedidos de autorização relativos a todas as matérias em que le só pode deliberar à base de propostas camarárias;

-deliberar sobre as formas de apoio às freguesias.

Há ainda outros domínios em que as deliberações a tomar são da sua competência. Assim, compete ainda a câmara municipal:

-emitir licenças relativas a acções de destruição do revestimento florestal com fins não agrícolas e de aterro ou escavação que conduzam à alteração do relevo natural e das camadas de solo arável (artigo 1º. do decreto-lei n.° 139/89, de 28 de Abril);

-elaborar os planos municipais de ordenamento do território:

- instruir os processos de contra-ordenação e aplicação de coimas  (artigo 21.° da Lei n.° 1/87. de 6 de Janeiro);

-deliberar quanto a integração, no seu quadro, do pessoal do gabinete técnico local que funcione na sua dependência (artigo 2.° do decreto-lei n.°122/90, de 14 de Abril);

-elaborar em colaboração com os proprietários florestais do município, os planos municipais de intervenção na foresta (artigo 5.°, n.° 1 do decreto-lei n.° 423/93, de 31 de Dezembro).

-deliberar sobre a administração de águas públicas sob sua jurisdição;

-declarar prescritos a favor do município, nos termos e prazos fixados na lei geral e após publicação de avisos, os jazigos, mausoléus ou outras obras instaladas nos cemitérios municipais, quando não sejam conhecidos os seus proprietários ou relativamente aos quais se mostre que, após notificação judicial, se mantém, de forma inequívoca e duradoura, o desinteresse na sua conservação e manutenção;

-deliberar sobre tudo o que interesse a segurança e comodidade do trânsito nas ruas e demais lugares públicos e não se insira na competência de outros órgãos ou entidades;

-deliberar sobre o estacionamento de veículos nas ruas e demais lugares públicos;

-estabelecer a denominação das ruas e praças das povoações;

-estabelecer a numeração dos edifícios;

-deliberar sobre a deambulação de animais nocivos, especialmente cães vadios, e sobre a construção do canil municipal;

-exercer os poderes conferidos por lei ou por deliberação da assembleia municipal;

E compete-lhe ainda promover a publicação de documentos, anais ou boletins que interessem a história do município:

Finalmente, quanto ao Presidente da Câmara Municipal, estatui essencialmente o art. 68.º. O Presidente da Câmara é um órgão municipal embora não apareça definido como tal nem no artigo 150.º da CRP (só a assembleia e a câmara municipal), nem na Lei das Autarquias, a Lei n.º169/99.

No entanto, o legislador foi personalizando toda a gestão municipal, cabendo ao presidente amplos poderes resolutórios, a gestão corrente do município (v.g., a assinatura da correspondência da Câmara Municipal), a direcção de recursos humanos de todos os serviços municipais, e ainda competências variadas de repre­sentação (v.g., em juízo e fora dele, e da câmara nas sessões, tem-na na assem­bleia municipal e para a outorga de contratos), coordenação orgânica (a convocação e direcção das reuniões camarárias, a fixação da sua ordem do dia e defesa da legalidade das suas deliberações, mesmo perante a jurisdição) e de execução, pelo que, como refere FREITAS DO AMARAL[70], «não é pelo facto de a CRP ou as leis qualificarem o presidente da câmara como órgão, ou não, que ele efec­tivamente é ou deixa de ser órgão do município: ele será órgão ou não conforme os poderes que a lei lhe atribuir no quadro do estatuto jurídico do município».

Pormenorizando, a Lei n.º 169/99 atribuiu-lhe, no seu artigo 68.°, as seguintes competências decisórias e directivas:

1.º- A execução das deliberações da Câmara Municipal e coordenação da respectiva actividade;

1.º- A decisão de todos os assuntos relacionados com a gestão municipal;

2.º- A promoção das acções necessárias à administração corrente do património municipal e à sua conservação;

3.º- A direcção da organização municipal, e a superintendência da gestão e da direcção do pessoal ao serviço do município, dirigindo directamente os serviços municipais de polícia (que dele dependem organicamente, coordenando e fiscalizando a sua actuação e exercendo os demais poderes hierárquicos sobre os funcionários que os integram, nos termos do artigo 8° da Lei n° 32/94, de 29 de Agosto), e podendo modificar ou revogar os actos praticados por funcionários municipais;

4.º- A aprovação de projectos, de programas de concurso e de caderno de encargos contratuais;

5.º- A adjudicação de empreitadas;

6.º- - A outorga dos contratos necessários aos serviços;

7.º- A aquisição de bens e serviços até € 149 639,37 (artigo 18.° e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.° do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho);

8.º- A autorização para a realização de despesas até € 149.639,37;

­9.º- A concessão de autorizações de loteamentos, obras de urbanização, obras de edificação e de demolição e em geral a emissão de alvarás de construção e a concessão de licenças ou autorizações de utilização de edifícios, nos termos do Decreto-lei n.º555/99, de 16 de Dezembro[71];

11.º- A emissão de todos os alvarás exigidos por lei, desde que ela não imponha a intervenção da Câmara;

12.º- A concessão de licenças de ocupação da via pública, por motivo de obras;

13.º- A direcção do serviço nacional de protecção civil, em estreita articulação com o Serviço Nacional de Protecção Civil, do serviço municipal de protecção civil, tendo em vista o cumprimento dos planos e programas estabelecidos e a coordenação das actividades a desenvolver no domínio da protecção civil, designadamente em operações de socorro e assistência, com especial relevo em situações de catástrofe e calamidade publicas;);

14.º- A decisão de abertura de da instrução de processos de contra-ordenação e desig­nar o respectivo instrutor;

15.º- A designação de um funcionário como actuar como notário privativo do muni­cípio para lavrar actos notariais;

16.º- A designação de um funcionário para actuar como ofi­cial público nos contratos em que não seja exigida escritura pública;

17.º- A distribuição dos pelouros pelos vereadores

18.º- O poder de delegar e subdelegar competências nos vereadores e dirigentes dos serviços munici­pais (artigo 70.°).

19.º- A concessão de terrenos nos cemitérios municipais para jazigos e sepulturas perpétuas;

20.º- A promoção de todas as acções necessárias a administração corrente do património municipal e à sua conservação;

21.º- A submissão das contas à apreciação da assembleia municipal e a julgamento do Tribunal de Contas;

22.º- A celebração de contratos de seguro;

23.º- A representação do município, em juízo e fora dele, e a instauração de pleitos, e correspondente defesa do município, podendo confessar, desistir ou transigir, se não houver ofensa de direitos de terceiros;

24.º-A promoção da execução, por administração directa ou empreitada, das obras que constam dos planos aprovados pela assembleia municipal e que tem cabimento adequado no orçamento relativo ao ano de execução das mesmas;

25.º-A concessão de licenças policiais ou fiscais, de harmonia com o disposto nas leis, regulamentos e posturas.

26.º-A prática, sempre que o exijam circunstâncias excepcionais e urgentes e não seja possível reunir extraordinariamente a câmara, de quaisquer actos da competência desta, que ficam sujeitos a ratificação, na primeira reunião realizada após a sua prática, sendo a não submissão dos actos a ratificação considerada ilegalidade grave, para efeitos do disposto na alínea c) do n.° 1 do artigo 9.° da Lei n.°87/89, de 9 de Setembro;

E, ainda, a convocação das reuniões ordinárias e extraordinárias e a direcção dos respectivos trabalhos;

-a representação da câmara municipal perante a assembleia, sem prejuízo da faculdade de ser acompanhado por outros membros;

-a promoção da publicação, em boletim municipal ou em edital, das decisões ou deliberações previstas no artigo 84°;

-a efectivação dos registos que sejam da competência do município;

-aposição de assinatura e vista da correspondência da câmara municipal com destino a quaisquer entidades ou organismos públicos;

-o exercício dos quaisquer outros poderes que Ihe sejam conferidos por lei ou por deliberação da câmara municipal.

O presidente da câmara é coadjuvado pelos vereadores no exercício da sua competência e da própria câmara, podendo incumbi-los de tarefas específicas. E a câmara pode proceder a delegação de competências (artigo 52°) no presidente as suas competências, excepto em relação à aceitação de bens, designação de conselhos de administração dos serviços municipalizados, fixação de tarifas e apoio a outras entidades, elaboração e execução de planos, propostas de expropriação, relações com outros órgãos autárquicos, gestão de águas e jazigos. Estes poderes podem, por sua vez, ser subdelegados em qualquer dos vereadores.

O presidente ou os vereadores deverão informar a câmara das decisões que tiverem sido proferidas, na reunião que imediatamente se Ihes seguir.

A competência para a instrução de processos de contra-ordenação e aplicação de coimas pode ser delegada pela câmara em qualquer dos seus membros (n.º4 do artigo 21.° da Lei n.° 1/87, de 6 de Janeiro).

O presidente da câmara pode, ainda, delegar ou subdelegar nos vereadores o exercício da sua competência própria.

Os actos praticados no uso de delegação ou subdelegação são revogáveis pelo delegante nos termos do CPA e deles cabe recurso para o colectivo camarário, sem prejuízo do recurso contencioso, por razões de legalidade ou mérito, que será apreciado na primeira reunião da câmara municipal após a sua recepção.

Os vereadores que desempenhem tarefas camarárias ou do presidente têm sempre de dar ao presidente informação detalhada sobre o desempenho dessas tarefas.

O presidente da câmara pode também delegar nos dirigentes dos serviços municipais a assinatura da correspondência e de documentos de mero expediente.

Os vereadores da câmara fiscalizam actividade camarária nos domínios que lhes estejam especialmente atribuídas. Mas ao presidente da câmara cabe coordenar os serviços municipais em ordem ao seu desenvolvimento eficaz.

8.2.2.Competências dos órgãos das freguesias

É da competência da assembleia de freguesia, nos termos do artigo 17.º da Lei n.º169, correspondente em geral ao anterior artigo 15° do DL n.º100/84, a que haverá que acrescentar, essencialmente, a competência para autorizar a freguesia a participar em empresas de capitais públicos de âmbito municipal (actividades de interesse público da freguesia, designadamente no campo da promoção do desenvolvimento local: alínea e) do n.º2), autorizar:

-o estabelecimento a realização de objectivos através de formas de cooperação com entidades públicas e privadas (alínea g);

- proceder à abertura de crédito e contracção de empréstimos de curto prazo (alínea c), tal como já dispunha o artigo 27.º da Lei n.º42/98, de 6 de Agosto, na redacção da Lei n.º 94/2001, de 20 de Agosto.

-Conhecer e tomar posição sobre acções tutelares e auditorias executadas às actividades dos órgãos e serviços da junta (alínea n).

-discutir o relatório referente ao estatuto do direito da oposição (aliena m): relatório de avaliação do grau de respeito por esse direito, elaborado anualmente pela junta, nos termos da Lei n.º24/98, de 26 de Maio).

Em geral, mantêm-se as competências seguintes:

-pronunciar-se e deliberar sobre todos os assuntos de interesse para a freguesia, por sua iniciativa ou por solicitação da junta; n.º3 artigo 10.º e 239.º CRP;

-aprovar posturas e regulamentos, sob proposta da junta;

-ratificar a aceitação pela junta da prática de actos da competência da câmara municipal, naquela delegados (transferência temporária de competências, NEVES, M.J.Castanheira-oc,p.136); proposta da CM (al. c, n.º 6 do artigo 64.º), AM aprova (al. B do n.º2 do artigo 53.º), junta aceita (al. C do n.º5 do artigo 34.º) e a AF ratifica;

-acompanhar e fiscalizar a actividade da junta, através de apreciação casuística, posterior à respectiva prática, dos actos da junta de freguesia e recebendo (através da mesa) informação sobre assuntos de interesse para a freguesia e sobre a execução de deliberações suas (o que pode ser requerido por qualquer membro e em qualquer momento) e apreciar a sua recusa; prazo 30 dias al d,1, 38.º, com sancionamento nos termos da lei tutela;

-aprovar o plano anual de actividades, o orçamento (em caso de eleições, as opções do plano e orçamento são aprovados já pela nova Ass, por proposta da junta eleita:artigo 88.º), as suas revisões, o relatório anual de actividades, a conta de gerência, e os quadros de pessoal dos diferentes serviços e fixar, nos termos da lei, o regime jurídico e as remunerações dos seus funcionários, à base de propostas da junta, que apenas aprovadas ou rejeitadas, neste caso em termos devidamente fundamentados, sem alterações, ficando a junta, em caso de aprovação, com liberdade de acolher ou não as sugestões ou recomendações que entender;

-estabelecer as normas gerais de administração do património da freguesia ou sobre sua jurisdição, autorizar a junta de freguesia a adquirir, alienar ou onerar bens imóveis de valor superior a 2500 contos (fixando as respectivas condições gerais), podendo determinar, nomeadamente, o recurso à hasta pública, aceitar doações, legados e heranças a benefício de inventário, j2 deliberar sobre a administração das águas públicas que por lei estejam sob jurisdição da freguesia e deliberar sobre a apascentação de gados;

-deliberar a criação, dotação e extinção de serviços dependentes dos órgãos da freguesia (sob proposta da junta), deliberar sobre a constituição de delegações, comissões ou grupos de trabalho, para estudo de problemas relacionados com o bem-estar da população da freguesia (no âmbito das suas atribuições e sem interferência na actividade normal da junta);

-estabelecer, sob proposta da junta, as taxas da freguesia e fixar os respectivos quantitativos nos termos da lei;

-aprovar a realização de referendos locais, sob proposta de membros da assembleia, da junta, da CM ou de cidadãos eleitores, nos termos da Lei Orgânica n.º4/2000, de 24 de Agosto;

-eleger os vogais da junta de freguesia (por voto secreto e pelo período do mandato, sem possibilidade da sua demissão posterior);

-deliberar sobre a existência de membros em regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo (sob proposta da junta, e nos casos previstos nos nº.3 e 4 do artigo 3º da lei 11/96, de 18 de Abril);

-declarar a perda de mandato na assembleia de freguesia do presidente da junta em resultado das faltas injustificadas dadas quer na junta quer na assembleia municipal e comunicadas por aqueles órgãos;

-estabelecer, sob proposta da junta, após parecer da secção de Heráldica da Associação dos Arqueólogos Portugueses, a constituição do brasão, do selo e da bandeira das freguesias e das vilas sedes de freguesia, bem como do brasão e da bandeira das vilas que não são sede de autarquia, e proceder á sua publicação no Diário da República;

-elaborar e aprovar o regimento;

-exercer os demais poderes conferidos por lei.

É da competência da junta de freguesia, nos termos do artigo 34.º correspondente ao anterior artigo 27.°da LAL de 1984, tendo como alterações mais significativas as relacionadas com o procedimento de planeamento municipal nos termos do DL n.º380/99, de 22 de Setembro, aprovação de operações de urbanização de terrenos do seu domínio privado e aprovar pequenos projectos de edificação nos termos do Decreto-lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, proceder à administração de baldios nos termos da Lei n.º68/93, de 4 de Setembro.

Em geral, mantêm-se, pois, a competências seguintes:

-elaborar e propor para aprovação à assembleia de freguesia ou ao plenário de cidadãos o plano anual de actividades e orçamento para o ano seguinte, bem como as revisões;

-executar os planos de actividades, os orçamentos e todas as deliberações da assembleia de freguesia ou do plenário, bem como fiscalizar a sua execução;

-elaborar anualmente o relatório de actividades e a conta de gerência, a submeter à aprovação da assembleia de freguesia ou do plenário;

-gerir os serviços da freguesia, informando a assembleia ou o plenário do seu funcionamento e das irregularidades que tiver constatado, e os respectivos recursos humanos;

-instaurar pleitos e defender-se neles, podendo confessar, desistir ou transigir, se não houver ofensa de direitos de terceiros;

-atestar a residência, vida e situação económica dos cidadãos da freguesia;

-superintender na gestão e direcção do pessoal ao serviço da freguesia;

-administrar e conservar o património da freguesia, elaborando e mantendo actualizado o cadastro dos bens móveis e imóveis e adquirindo os bens móveis necessários ao funcionamento regular dos serviços e alienar os que se tornem dispensáveis, bem como, mediante autorização da assembleia de freguesia, quando for caso disso, adquirir, alienar ou onerar bens imóveis;

-adquirir e alienar ou onerar bens imóveis até de 220 vezes o índice 100 da escala salarial do regime geral do sistema remuneratório da função pública nas freguesias até 5000 eleitores ou até 300 nas entre 5000 e 20000 e até 400 vezes nas com mais de 20000, e mesmo alienar, em hasta pública, independentemente de autorização da assembleia de freguesia, de bens de valores superiores, desde que tal alienação decorra da execução do plano de actividades e a deliberação tenha sido aprovada por maioria de dois terços dos membros da junta em efectividade de funções (a alienação de bens e valores artísticos do património da freguesia será objecto de legislação especial);

-conceder terrenos nos cemitérios sob administração da freguesia para jazigos e sepulturas e declarar prescritos a favor da freguesia, nos termos da lei e após publicação de avisos, os jazigos, mausoléus ou outras obras instaladas nos cemitérios sob administração da freguesia, quando não sejam conhecidos os proprietários ou relativamente aos quais se mostre que, após notificação judicial, se mantém, de forma inequívoca e duradoura, desinteresse na sua conservação e manutenção;

-executar, por administração directa ou empreitada, as obras que constem do plano de actividades aprovado pela assembleia de freguesia ou pelo plenário;

-prestar a outras entidades públicas a colaboração que Ihe for solicitada, nomeadamente em matéria de estatística, desenvolvimento económico-social, saúde, acção social, cultura, protecção civil e bem-estar das populações;

- elaborar normas genéricas sobre disciplina dos serviços da freguesia;

-lavrar termos de identidade e justificação administrativa;

-executar as operações de recenseamento eleitoral de que tiver sido incumbida por lei;

-fazer propostas à assembleia de freguesia sobre matérias da competência desta;

-aceitar a prática de actos de competência da câmara municipal nela delegados;

-comunicar à assembleia de freguesia as faltas injustificadas do presidente às reuniões da junta, as quais relevarão para efeitos da perda do mandato;

-exercer os demais poderes que Ihe sejam conferidos por lei ou por deliberação da assembleia;

É da competência do presidente da junta de freguesia (competências organizatórias, executivas, sancionatórias, de gestão corrente, coordenadoras e de representação artigo 28°):

-executar as deliberações da assembleia de freguesia ou do plenário (sempre que para a sua execução seja necessária a intervenção da junta), executar as deliberações da junta e coordenar a respectiva actividade e assinar, em nome da junta de freguesia, toda a correspondência, bem como os termos, atestados e certidões da competência da mesma;

-determinar a instrução dos processos de contra-ordenação e aplicar coimas;

-colaborar com outras entidades no domínio da protecção civil, tendo em vista o cumprimento dos planos e programas estabelecidos, designadamente em operações de socorro e assistência em situações de catástrofe e calamidade públicas;

-designar o substituto e distribuir funções pelos vogais da junta;

-representar a freguesia em juízo e fora dele perante quaisquer entidades públicas e privadas, e representar obrigatoriamente a junta na assembleia de freguesia ou no plenário;

-submeter as contas à apreciação da assembleia de freguesia ou do plenário e, se for caso disso, a julgamento do Tribunal de Contas;

-exercer os demais poderes conferidos por lei ou por deliberação da junta de freguesia.

Em resumo, e destacando as atribuições principais, as freguesias realizam o recenseamento e os processos eleitorais, efectivam a gestão dos bens da freguesia e dos terrenos baldios quando tal tenha sido objecto de delegação por parte da assembleia de compartes (os baldios são bens comunais, não são públicos nem estão sujeitos à administração autárquica), fazem investimentos por delegação e financiamento municipal e prosseguem actividades sociais, sanitárias e culturais, podendo delegar tarefas administrativas nas associações de moradores.

A assembleia de freguesia, existente em autarquias com mais de 200 habitantes (situação em que vigora a democracia directa), tem competências orçamentais, tributárias, regulamentares e decisórias em assuntos importantes. A junta de freguesia, que reúne ordinariamente uma vez por mês, tal como o seu presidente (artº28º da LAL), tem funções executivas e de gestão.

8.2.3. As atribuições e competências dos órgãos das regiões administrativas

As Regiões administrativas, cuja criação ainda não se concretizou, disporão de atribuições nos domínios constantes da Lei-Quadro das Regiões Administrativas e nos termos previstos nas respectivas leis de instituição concreta, sendo a transferência de novas atribuições e de serviços, património e pessoal estabelecida em diploma próprio no respeito do princípio da subsidiariedade e das atribuições dos municípios.

Neste âmbito, a Lei-Quadro das Regiões Administrativas, Lei n° 56/91, de 1 de Agosto, define no seu artigo 17° as atribuições das regiões “nos termos a definir na lei de criação de cada região administrativa e no respeito da aplicação do princípio da subsidiariedade, estipulando desde logo que as regiões administrativas detêm, no âmbito da respectiva área territorial, atribuições nos seguintes domínios:

-desenvolvimento económico-social;

-ordenamento do território;

-ambiente conservação da natureza e recursos hídricos;

-equipamento social e vias de comunicação;

-educação e formação profissional;

-cultura e património histórico;

-juventude desporto e tempos livres;

-turismo;

-abastecimento público;

-apoio ás actividades produtivas;

-e apoio ao conjunto dos municípios da sua área.

Os órgãos superiores de governo autárquico regional, de natureza representativa, são a assembleia regional e a junta regional.

Quanto às competências dos seus órgãos, a Lei-Quadro dispõe, no artigo 31.º, que as competências da Junta Regional, no âmbito do funcionamento dos serviços e da gestão corrente: elaborar o programa anual de actividades, o balanço e a conta a apresentar à assembleia regional; elaborar e apresentar à assembleia regional o orçamento da região e as suas revisões e proceder à sua execução; superintender nos serviços regionais e na gestão e direcção do pessoal ao serviço da região; modificar ou revogar os actos praticados por funcionários regionais; outorgar contratos necessários ao funcionamento dos serviços; estabelecer, nos termos da lei, as taxas e as tarifas a cobrar pelos serviços prestados e fixar o respectivo montante; instaurar pleitos e defender-se neles, podendo confessar, desistir ou transigir, se não houver ofensa de direitos de terceiros; promover todas as acções necessárias à administração corrente do património da região e à sua conservação; preparar e manter actualizado o cadastro dos bens imóveis da região; alienar em hasta pública, independentemente da autorização da assembleia regional, bens imóveis, ainda que de valor superior ao estabelecido pela assembleia regional, desde que tal alienação decorra da execução do plano de actividades e a respectiva deliberação seja aprovada por maioria de dois terços dos membros da junta regional em efectividade de funções; aceitar doações, legados e heranças a benefício de inventário; deliberar sobre as formas de apoio a entidades e a organismos legalmente existentes que prossigam na região fins de interesse público. E, no âmbito do planeamento e do desenvolvimento regional, são: promover quer a elaboração do plano de desenvolvimento regional a apresentar à assembleia regional, quer a elaboração do plano regional de ordenamento do território a apresentar à assembleia regional e posteriormente submetê-lo a ratificação; executar o plano de desenvolvimento regional e os programas integrados de desenvolvimento regional; dar parecer sobre os planos directores municipais; promover a construção de infra-estruturas, equipamentos e outros investimentos públicos de nível regional; promover a cooperação intermunicipal em sectores de interesse comum, designadamente coordenando a participação dos municípios da região em empreendimentos intermunicipais; participar nos órgãos de gestão das bacias hidrográficas e das áreas protegidas; solicitar a declaração de utilidade pública das expropriações e a tomada de posse administrativa dos imóveis necessários a obras de iniciativa da região ou das empresas públicas regionais; outorgar os contratos necessários à execução dos planos aprovados pela assembleia regional.

No que se refere à Assembleia Regional, cabe-lhe, desde logo, o papel fundamental de proceder à eleição da junta regional e votar moções de censura, pondo em causa a subsistência dos seus membros, e acompanhar e fiscalizar a actividade da junta regional; eleger o seu presidente e os secretários; apreciar, em cada uma das sessões ordinárias, uma informação escrita do presidente da junta acerca da actividade desenvolvida, informação essa que deve ser enviada, com a antecedência mínima de três dias, reportada à data da sessão, ao presidente da mesa da assembleia, para conhecimento dos seus membros; participar na formulação das políticas de planeamento e desenvolvimento regional, de ordenamento do território, de defesa e aproveitamento dos recursos naturais, de ensino e cultura, de fomento agrícola e industrial e de emprego e formação profissional. E, sob proposta ou pedido da junta regional, a provar o plano de desenvolvimento regional, o plano regional de ordenamento do território, o plano anual de actividades, o orçamento e as suas revisões, o relatório de actividades, o balanço e a conta de gerência apresentados anualmente pela junta regional; autorizar a junta a outorgar exclusivos e a explorar obras ou serviços em regime de concessão; aprovar empréstimos, aprovar posturas e regulamentos; Deliberar sobre os símbolos heráldicos da região, estabelecer o quadro de pessoal dos serviços da região, autorizar a junta a alienar em hasta pública, adquirir e onerar bens imóveis cujo valor seja igual ou superior ao limite que tiver fixado e ainda, nos termos da lei, bens ou valores artísticos da região, independentemente do seu valor; definir o regime de participação dos municípios na elaboração dos planos regionais e no estabelecimento das redes regionais de equipamentos sociais e de infra-estruturas; aprovar taxas e tarifas; designar os representantes da região nos órgãos sociais das empresas em que a região tenha participação; autorizar a junta a celebrar com o Governo protocolos de transferência a ou de delegação de competências para a região e com os municípios acordos de cooperação e de delegação de competências administrativas da junta regional, etc..

É aplicável às regiões, com as necessárias adaptações, o regime jurídico regulador da tutela administrativa sobre as demais autarquias locais (artigo 11.º), designadamente através da figura do Governador Civil Regional, que exercerá funções junto de cada região administrativa como representante do Governo (artigo 10.º).

IX- DEMOCRACIA REPRESENTATIVA, DEMOCRACIA DIRECTA E INSTITUTO DO REFERENDO

Nas autarquias não se verifica apenas o exercício do poder através de representantes, com assentos nos seus diversos órgãos de governo.

Há ainda, em certas situações, a aplicação da democracia directa, quando possível (freguesia com 150 ou menos -anteriormente era 200- eleitores) e, em geral, a possibilidade da prática da democracia semi-directa, através de referendo, embora este esteja condicionado a matérias relevantes da sua competência exclusiva ou partilhada com o Estado ou Regiões.

É a Lei Orgânica n.° 4/2000, de 24 de Agosto, que regula a matéria das consultas directas aos cidadãos eleitores a nível local. Nos termos do n.º 2 doa artigo 13.º, a concretização das matérias passíveis de ser submetidas a referendo local obedece aos princípios da unidade e subsidiariedade do Estado, da descentralização, da autonomia local e da solidariedade interlocal.

Ou seja, os órgãos autárquicos podem efectivar referendos aos cidadãos eleitores sobre assuntos que ainda não tenham sido objecto de decisão irrevogável (um só assunto com o máximo de três perguntas, objectivas, claras e precisas, para mera resposta de sim ou não, sem ser precedidas de quaisquer considerandos, preâmbulos ou notas explicativas nem, de qualquer outro modo, sugerirem, directa ou indirectamente, o sentido das respostas (artigo 7.º), sujeito a controlo preventivo do Tribunal Constitucional, através da apreciação do conteúdo das deliberações sobre o tema), por iniciativa representativa, dos deputados das respectivas assembleias (projecto de deliberação), do órgão executivo (proposta de deliberação) ou de grupos de cidadãos recenseados na área (iniciativa popular: artigo 13.º, sem prejuízo do exercício do direito de petição junto dos titulares representativos: artigo 22.º).

Ou seja, no plano da formulação das perguntas, estas devem ser formuladas em termos que permitam uma resposta inequívoca pela simples afirmativa ou negativa.

As perguntas não podem ser formuladas em termos que sugiram, explicita ou implicitamente, uma resposta, quer de concordância quer de discordância, com a deliberação de um órgão que não seja aquele que determina a realização da consulta. Além disso, questões financeiras ou quaisquer outras que devam ser resolvidas vinculadamente pelos órgãos autárquicos também não podem ser objecto de consultas locais.

Em geral, dispõe o artigo 4.º que as autarquias não podem realizar consultas locais sobre matérias integradas na esfera de competência legislativa reservada aos órgãos de soberania, matérias reguladas por acto legislativo ou por acto regulamentar estadual que vincule as autarquias locais, opções do plano e o relatório de actividades, questões e os actos de conteúdo orçamental, tributário ou financeiro, matérias que tenham sido objecto de decisão irrevogável, designadamente actos constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos, excepto na parte em que sejam desfavoráveis aos seus destinatários, matérias que tenham sido objecto de decisão judicial com trânsito em julgado e matérias que tenham sido objecto de celebração de contrato-programa.

No entanto, o artigo 5.º vem permitir que actos em procedimento de decisão, portanto ainda não definitivamente aprovados, possam constituir objecto de referendo local, suspendendo-se o procedimento até à decisão do Tribunal Constitucional sobre a verificação da constitucionalidade ou legalidade do referendo local, ou, no caso de efectiva realização do referendo, até à publicação do mapa dos resultados do referendo (n.º 3 do artigo 147.º). E quanto à unicidade da matéria, antes referido, segundo o qual as propostas devem conter as perguntas a submeter aos cidadãos eleitores, num máximo de três (a redacção dos respectivos textos pode ser alterada, até ao termo do debate, pelo órgão com competência para as aprovar), o artigo 6.º vem flexibilizar a interdição, permitindo a cumulação de referendos numa mesma data de vários referendos dentro da mesma autarquia, sem por em causa o princípio, desde que estes se apresentem autonomizados entre si, formal e substancialmente e desde que naturalmente não incidam sobre a mesma matéria. Além disso, interdita-se a sua efectivação em acumulação com um referendo regional autonómico ou nacional.

Existem ainda outras limitações a considerar que são de natureza temporal e circunstancial (artigos 8.º e 9.º).

Assim, não pode ser realizado nenhum acto de convocação ou realização de referendo em dia que medeie entre a data de convocação e a de realização de eleições gerais para os órgãos de soberania, eleições do governo próprio das Regiões Autónomas e do poder local, dos deputados ao Parlamento Europeu e de referendo regional autonómico ou nacional, tal como se interdita o acto na vigência do estado de sítio ou de emergência e antes de constituídos ou depois de dissolvidos os órgãos autárquicos eleitos. Por sua vez, se o processo já estiver acorrer, a nomeação de uma comissão administrativa autárquica suspende o processo de realização do referendo.

No caso das iniciativas populares (n.º 2 do artigo 10.º e artigo 13.º), que precludem qualquer iniciativa superveniente sobre a mesma questão por parte de deputados ou do órgão executivo (n.º3 do artigo 15.º), a proposta à assembleia deliberativa deve ser subscrita (sem que no entanto possa exceda em 50% o limite mínimo exigido) por um mínimo de 5000 ou 8% dos cidadãos eleitores recenseados na respectiva área (consoante o que for menor), e, nos municípios e freguesias com menos de 3750 cidadãos recenseados, a iniciativa em causa tem de ser proposta por, pelo menos, 300 ou por 20% do número daqueles cidadãos (consoante o que for menor).

A iniciativa popular, a endereçar ao presidente da assembleia municipal ou de freguesia (artigo 17.º), deve identificar inicialmente os mandatários dos cidadãos subscritores, em número não inferior a 15, os quais designam entre si uma comissão executiva com o respectivo presidente, para os efeitos de responsabilidade e representação (artigo 16.º). O presidente do órgão só a pode indeferir se, de forma manifesta, faltarem os requisitos legais. Criada uma comissão parlamentar, esta procede no prazo de 15 dias à apreciação da iniciativa, devendo ouvir a comissão executiva dos eleitores ou quem em sua substituição for designado, para prestar os esclarecimentos complementares necessários, podendo também convidar ao aperfeiçoamento do texto em ordem à sanação de eventuais vícios ou melhoria da redacção das questões apresentadas, elaborando um relatório fundamentado para o presidente da assembleia efectivar o agendamento da apreciação da matéria. Sempre que uma iniciativa destas for apresentada, a menios que seja liminarmente rejeitada, será objecto de publicação em edital a afixar nos locais de estilo da autarquia ou no boletim autárquico, se existir (artigo 9.º).

As consultas locais podem realizar-se ao nível de freguesia (excepto naquelas em que a assembleia é substituída pelo plenário dos cidadãos eleitores), de município ou de região. A consulta realiza-se por voto secreto. Em princípio, as iniciativas de referendo, representativas ou populares, definitivamente rejeitadas, já não podem ser renovadas no decurso desse mandato do órgão representativo (artigo 12.º).

O direito de voto é exercido pelos cidadãos eleitores recenseados na área da autarquia onde se realiza a consulta.

As consultas locais têm eficácia deliberativa.

A iniciativa, ou seja, a competência para determinar a realização de consultas locais compete a assembleia de freguesia, à assembleia municipal (ou, futuramente, à assembleia regional), consoante incidam sobre matéria da competência dos órgãos da freguesia, do município (ou da região administrativa).

Em termos de procedimento, importa destacar que a deliberação deve ser obrigatoriamente tomada, em sessão ordinária ou extraordinária, no prazo de 15 dias a contar da data do exercício ou recepção da iniciativa referendária, caso esta tenha origem representativa, ou de 30 dias, caso a origem seja popular, que se suspendem durante o período de emissão de parecer, se a competência na matéria não for do órgão deliberativo.

Com efeito, se os poderes sobre a matéria submetida a referendo não pertencerem à assembleia em causa e a iniciativa não tiver partido do órgão autárquico titular dessa competência, a deliberação necessita de um parecer deste último, a solicitar pelo presidente da assembleia a emitir no prazo de cinco dias, contados a partir da data de recepção do pedido. Ao quórum deliberativo basta a pluralidade dos votos dos membros presentes, tendo o presidente voto de qualidade (artigo 24.º)

Quanto à fiscalização do conteúdo do referendo, manda a lei que, no prazo de oito dias a contar da deliberação do órgão competente que decidirá a realização de uma consulta local, o presidente do órgão deliberativo envie ao presidente do Tribunal Constitucional um requerimento de apreciação da constitucionalidade e da legalidade da consulta (artigo 25.º).

Este requerimento deve ser acompanhado do texto da deliberação e da cópia da acta da sessão em que a mesma tenha sido tomada (no caso resultar de iniciativa popular, complementado com o seu texto original) e irá imediatamente concluso ao presidente do Tribunal Constitucional, que decide sobre a sua admissão, tendo o Tribunal um prazo de 25 dias para se pronunciar.

No caso de se verificar qualquer irregularidade processual, incluindo a ilegitimidade do requerente, o presidente do Tribunal Constitucional notifica o presidente do órgão que tiver tomado a deliberação para, no prazo de oito dias, sanar a irregularidade, após o que o processo volta ao presidente do Tribunal Constitucional para decisão, a que se procederá, também no prazo de 25 dias.

Se se tratar de uma iniciativa popular, a decisão negativa do Tribunal Constitucional será notificada ao presidente do órgão que deliberou a realização do referendo, que convidará, de imediato, a respectiva comissão executiva a apresentar, no prazo de cinco dias, uma proposta de reformulação da deliberação.

O requerimento de apreciação pelo Tribunal não é admitido pelo presidente quando a deliberação de realização da consulta for manifestamente inconstitucional ou ilegal ou se as irregularidades processuais não tiverem sido posteriormente sanadas.

O facto de o Presidente do Tribunal Constitucional entender que o requerimento não deve ser admitido, não o dispensa de submeter a sua apreciação à conferência do Tribunal, que tem oito dias para decidir e se o Presidente o admitir, e não mandar regularizar, submete os autos à conferência no prazo de cinco dias (contados da data em que o processo lhe é concluso), sem que tal decisão precluda a possibilidade de o Tribunal vir, em definitivo, a considerar a consulta inconstitucional ou ilegal.

X - PODERES DE AUTO-ORGANIZAÇÃO AUTÁRQUICA

As autarquias têm poderes de auto-organização em termos internos.

A organização internas das autarquias obedece ao princípio da auto-organização, no sentido de que definem as estruturas de organização interna tidas por adequadas à sua gestão, e são dotadas de autonomia no enquadramento dos seus meios humanos, com direito a terem um estatuto de pessoal adequado a um sistema de recrutamento assente no mérito, sem prejuízo da solidariedade vertical do Estado neste plano dos meios humanos (e também dos meios técnicos).

O sistema de governo autárquico merece uma breve referência quer no direito português quer no direito comparado

O sistema autárquico português é um sistema complexo e original, cujos contornos se compreenderão melhor em face do conhecimento dos vários sistemas de governo local no direito comparado.

Quanto ao sistema de governo municipal, isto é o sistema de orgãos e competências dos actuais municípios, eles reflectem uma certa harmonia na divisão dos poderes e uma convivência das várias correntes de opinião imposta pelo sistema de composição dos diferentes órgãos, com afastamento da solução de atribuição do governo aos concorrentes pela lista mais votada.

A actual constituição deixa ao legislador ordinário a escolha entre um governo homogéneo da lista vencedora ou um governo de expressão plural com a participação proporcional de todas as correntes programáticas.

No que se refere aos órgãos municipais, os órgãos representativos dos municípios são a assembleia municipal, a câmara municipal e o presidente da câmara. Além disso, é facultativa a existência de um conselho municipal.

Vejamos cada um deles, as suas constituições e os controlos que sofrem.

A freguesia e o município têm 3 órgãos: a assembleia, o executivo colegial e o respectivo presidente.

A junta de freguesia é composta por 3 (até 5000 habitantes), 5 (até 20.000) ou 7 membros (mais de 20.000). A assembleia de freguesia tem 19 quando o número de eleitores é superior a 20000, 13 quando igual ou inferior a 20000 ou mais de 5000, 9 entre 1000 e 5000, 7 se é de 1000 ou menos. Mais de 30000, acrescenta-se 1 por cada 10000 e mais 1 quando deste aditamento resulte um número par (artigo 5.º da Lei n.º169, de 18 de Setembro).

A câmara municipal tem entre 5 e 17 membros, o presidente e 4 a 16 vereadores (4, menos de 10.000 eleitores; 6, menos de 50.000; 8, menos de 100.000; 10, 100.000 ou mais; 12, câmara do Porto e 16, Câmara de Lisboa). MARIA JOSÉ CASTANHEIRA NEVES faz-se eco da existência de críticas ao regime fixo da composição do executivo das duas principais cidades do país, alinhando, o que compartilhamos, com a defesa da tese da generalização do critério de um número variável de vereadores[72], pois o argumento justificativo da importância política não nos parece relevante em termos de gestão de uma Administração territorial e o da dimensão destes concelhos já não colhe, em comparação com a dimensão eleitoral e residencial de outros municípios.

A assembleia municipal tem o número de membros fixado no artigo 42.º da Lei n.º169. A assembleia municipal é constituída pelos Presidentes das Juntas de Freguesia e por outros membros eleitos pelo colégio eleitoral do município, cujo número não poderá ser inferior ao constituído pelos Presidentes das Juntas.

A assembleia é presidida por um presidente, um 1º secretário e um 2º secretário, que serão eleitos pelo conjunto dos membros da assembleia pelo período do mandato.

Presidirá à assembleia o seu membro que a assembleia escolher.

A assembleia terá anualmente cinco sessões ordinárias, com a duração máxima de 5 dias, podendo também realizar-se sessões extraordinárias com a duração de um dia, cuja convocação poderá ser feita por iniciativa:

- do presidente da assembleia municipal, quando a mesa assim o entender.

- do presidente da câmara municipal, em conformidade com deliberação tomada na mesma.

- de um terço dos membros da assembleia.

- de um vigésimo do número de cidadãos inscritos nos cadernos eleitorais da área do município.

A câmara é constituída por um presidente e pelos vereadores e é por excelência o órgão executivo colegial do município. Será presidente da câmara o 1º candidato da lista mais votada. O membro suplente do presidente é escolhido por este e designa-se vice-presidente. A competência para decidir sobre a existência e número de vereadores em regime de permanência (tempo inteiro), ou meio tempo, também é fixado por ele, não podendo, no entanto, os vereadores a tempo inteiro exceder 4 em Lisboa e Porto, três nos municípios com 10 vereadores, dois nos municípios com mais de oito vereadores ou mais de 20000 eleitores e um nos restantes. Neste cálculo, dois vereadores a meio tempo conta por um a tempo inteiro. No entanto, a Câmara pode aprovar um número superior, se tal se justificar.

           Vereadores em regime de permanência:

***

Quanto aos sistemas de governo local no direito comparado, a organização e afectação de poderes aos diferentes órgãos da administração autárquica pode ser agrupada em três modelos: o de assembleia, o presidencial e o de comissão. Portugal goza de originalidade no contexto dos sistemas vigentes.

Vejamos:

No Brasil, há uma assembleia deliberativa (designada por câmara municipal), um órgão executivo singular designado por prefeito, e um gestor do município não eleito, sujeito àqueles.

Nos EUA, a autonomia dos estados e dos municípios em matéria de organização municipal, pelo que há muitos modelos, embora passíveis de integração em três sistemas de governo: o sistema de assembleia (conselho), com um mayor fraco, simples executor das deliberações daquela; um sistema de presidente e assembleia deliberativa (nas grandes cidades, com um mayor forte dotado de poderes executivos e de gestão e o conselho deliberando só nas questões mais importantes); o sistema de comissão e assembleia (nos municípios de média dimensão, em que a assembleia eleita directamente elege um executivo de 6 a 10 membros, com pelouro próprio e dirigindo um departamento público) e o sistema de gestor municipal (city manager, que diriges os serviços e é o gestor do município, convivendo com um mayor representativo e o conselho que lhe dá as grandes orientações).

No Reino Unido, as autarquias decidem do próprio modelo orgânico e decisório, mas no sistema mais corrente só a assembleia deliberativa (conselho, com poderes de orientação sobre os assuntos mais importantes) é eleita pelos munícipes, existindo depois uma pluralidade de executivos (committees) temáticos, que tomam as decisões importantes, com destaque para a comissão de assuntos gerais e finanças, eleitos pelo conselho, tal como o mayor eleito anualmente (em geral sem poderes executivos, sendo apenas um magistrado simbólico com funções de representação). Mas o gestor dos serviços autárquicos (town clerck), com funções correspondentes ao presidente de câmara português, porque é o executor das decisões do conselho e das comissões, além de secretário dos órgãos eleitos, é um funcionário, que não é eleito, apenas nomeado pelo conselho.

Na RFA, aparecem vários tipos de organização autárquica, sendo as legislações estaduais a tomar as decisões nesta matéria, e muitas destas deixam-lhes margens de auto-organização. Em geral, destacam-se três modelos fundamentais, conforme sobressaia o poder do conselho, do burgomestre ou do gestor (director da cidade), mas a maioria dos municípios aproxima-se do sistema britânico, com uma assembleia deliberativa eleita directamente. Há um presidente do município (burgomestre), que pode ser só um órgão representativo ou ter importantes poderes executivos. Pode existir um órgão colegial ou comissões executivas especializadas. E há um funcionário nomeado ou contratado (muitas vezes designado por director da cidade), por um período de 10 anos, com funções executivas e de gestão.

Em França, o presidente (maire) da municipalidade é o órgão executivo, eleito juntamente com os adjuntos (sem competências próprias, mas apenas delegadas), em votação por maioria, pela assembleia deliberativa, entre os seus membros. Esta, designada por Conselho Municipal, é composta de um número de membros, que varia entre 9 e 60, eleitos directamente pelos munícipes para um período de seis anos. Há a parlamentarização da legitimação do executivo: eleito por ele, responde perante ele, e pode ser demitido por ele, assim caindo juntamente com os adjuntos (municipalidade), neste caso a assembleia, podendo livremente, sem eleições, formar outra municipalidade.

Em Itália, só a assembleia deliberativa (conselho municipal) é eleita pelos munícipes, sendo os dois órgãos executivos, o síndaco que é um órgão executivo singular e a junta comunal a que ele preside, que é um órgão executivo colegial, eleitos pela assembleia.

XI - PUBLICIDADE E TRANSPARÊNCIA DOS ACTOS DA ADMINISTRAÇÃO AUTÁRQUICA

No que concerne à publicidade dos actos e à transparência da Administração Autárquica, importa apenas referir que aqui vigora não só, embora em termos limitados, o princípio da publicidade das suas reuniões, como das suas decisões e, como em toda A Administração pública, o regime geral de sujeição ao princípio do acesso aos documentos e informações como instituto legal concretizador da transparência administrativa, exigido pelos n.º 1 e 2 do artigo 268.º da CRP, instaurado quer pelo CPA no plano endoprocedimental, quer pela Lei nº 65/93 de 26 de Agosto, nas outras situações, além de outros diploma materiais, que as obriga a comunicarem, para além das informações constantes de processo activos aos próprios interessados, contra-interessados ou terceiros com interesse directo e pessoal, todas as informações e a qualquer pessoa, nacional ou estrangeira, residente ou não, constantes de documentos detidos pela autarquia, qualquer que seja a sua origem, desde que o procedimento a que pertençam esteja findo ou, estando parado, o documento em causa tenha sido elaborado há mais de um ano, caso inexistam motivos relevantes de secretização, quais sejam, no âmbito dos direitos e interesses particulares, a protecção da vida íntima das pessoas ou segredos comerciais, industriais ou da vida íntima das empresas ou, no âmbito de interesses públicos, as informações que tenham sido encaminhadas pela Administração para os tribunais desde que, nos termos do código do processo penal, se comprove que estão, no momento da solicitação, em segredo de justiça, assim como, para não atrapalhar a intimidade do procedimento decisório, na sua evolução normal, as que (não sendo de solicitante interessado ou contra-interessado, que sempre têm direito a aceder a elas, a todo o tempo), constem de processos ainda não findos e de documentos aqui integrados com menos de um ano de elaboração.

XII - TUTELA ESTADUAL SOBRE O PODER LOCAL, DISSOLUÇÃO DOS ÓRGÃOS E PERDA DOS MANDATOS

Outro tema inultrapassável em termos do direito autárquico é o da tutela estadual sobre o poder local[73].

Na Administração autárquica vigora o princípio da sujeição à tutela estadual legalmente enquadrada, restrita à investigação da legalidade e participação das situações que a afrontem, respeitando o princípio da proporcionalidade. Trata-se, pois, de uma tutela de tipo inspectivo (Inspecção-Geral de Finanças, Inspecção-Geral da Administração do Território e Governador Civil).

Hoje, esta matéria está disciplinada pela Lei nº. 27/96, de 1 de Agosto, que enquadra o regime jurídico da tutela administrativa, ou seja, as regras a que estão sujeitas as autarquias locais e as entidades equiparadas (áreas metropolitanas, assembleias distritais e associações de municípios de direito público), bem como o respectivo regime sancionatório.

O objecto da tutela administrativa consiste na verificação do cumprimento das leis e regulamentos por parte dos órgãos e dos serviços das autarquias locais e entidades equiparadas, exercida através da realização de inspecções (verificação da conformidade dos actos e contratos dos órgãos e serviços com a lei), inquéritos (verificação da legalidade dos actos e contratos concretos dos órgãos e serviços, resultante de fundada denúncia apresentada por quaisquer pessoas singulares ou colectivas ou de inspecção) e sindicâncias (indagação aos serviços quando existam sérios indícios de ilegalidades de actos de órgãos e serviços que, pelo seu volume e gravidade, não devam se averiguados no âmbito de inquérito).

Os órgãos e serviços objecto de acções de tutela administrativa encontram-se obrigados à prestação de informação e sujeitos a deveres de cooperação com as entidades de averiguação.

A titularidade dos poderes de tutela é do Governo, sendo assegurada, de forma articulada, pelos Ministros das Finanças e do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, no âmbito das respectivas atribuições departamentais.

As inspecções são realizadas regularmente através dos serviços competentes, de acordo com o plano anual superiormente aprovados, os inquéritos e as sindicâncias são determinados pelo competente membro do Governo.

Os relatórios das acções inspectivas são apresentados para despacho do competente membro do Governo, que, se for caso disso, os remeterá para o representante do Ministério Público legalmente competente. Quando ocorrerem situações susceptíveis de fundamentar a dissolução de órgãos autárquicos ou de entidades equiparadas (no caso de se tratar de órgão executivo, deve ser solicitado parecer ao respectivo órgão deliberativo, a emitir por escrito no prazo de 30 dias), ou a perda de mandato dos seus titulares, o membro do Governo deve determinar, previamente ao envio do relatório, a notificação dos visados para, no prazo de 30 dias, apresentarem, por escrito, as alegações tidas por convenientes, juntando os documentos que considerem relevantes. Só depois de apresentadas as alegações, emitido o parecer ou decorrido o prazo para tais efeitos, o Governo, no prazo máximo de 60 dias, remeterá o referido relatório ao Ministério Público.

Quanto às sanções a aplicar, o regime de tutela prevê que a prática, por acção ou omissão, de ilegalidades no âmbito da gestão das autarquias locais ou no da gestão de entidades equiparadas possa determinar a perda do respectivo mandato, se tiverem sido praticadas individualmente por membros de órgãos, ou a dissolução do órgão, se forem o resultado da acção ou omissão deste (sendo certo que a dissolução do órgão deliberativo da freguesia ou da região administrativa implica a dissolução da respectiva junta), num e noutro caso salvo justificação dos factos nos termos gerais de direito ou inexistência de culpa dos agentes.

No que diz respeito à perda do mandato, incorrem em perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos ou das entidades equiparadas que:

-sem motivo justificativo, não compareçam a 3 3 sessões ou 6 reuniões seguidas ou 6 sessões ou a 12 reuniões interpoladas;

-após a eleição, sejam colocados em situação que os torne inelegíveis ou relativamente aos quais se tornem conhecidos elementos reveladores de uma situação de inelegibilidade ja existente, e ainda subsistente, mas não detectada previamente à eleição;

-após a eleição se inscrevam em partido diverso daquele pelo qual foram apresentados a sufrágio eleitoral;

-pratiquem ou sejam individualmente responsáveis pela prática dos actos que são susceptíveis de dar origem à dissolução do respectivo órgão;

-incorrem, igualmente, em perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos que, no exercício das suas funções, ou por causa delas, intervenham em procedimento administrativo, acto ou contrato de direito público ou privado relativamente ao qual se verifique impedimento legal, visando a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem, mesmo que a verificação destes factos, ou de quaisquer factos que dão origem à dissolução do órgão abaixo discriminados, só se descubram em momento posterior ao da eleição, desde que a sua prática, por acção ou omissão, seja referente a mandato imediatamente anterior.

No que diz respeito à dissolução de órgãos, ela pode verificar-se em relação a qualquer órgão autárquico ou de entidade equiparada. Pode haver dissolução quando:

- não seja dado cumprimento às decisões dos tribunais transitadas em julgado, sem causa legítima de inexecução;

- se obste à realização de inspecção, inquérito ou sindicância, à prestação de informações ou esclarecimentos e ainda quando se recuse facultar o exame aos serviços e a consulta de documentos solicitados no âmbito do procedimento tutelar administrativo;

-se viole culposamente instrumentos de ordenamento do território ou de planeamento válidos e eficazes;

-se exija, de forma culposa, taxas, mais-valias, contrapartidas ou compensações não previstas na lei, em matéria de licenciamento urbanístico;

-não seja elaborado ou não seja aprovado o orçamento de forma a entrar em vigor no dia 1 de Janeiro de cada ano, salvo ocorrencia de facto julgado justificativo;

-não seja apreciadas ou não seja apresentadas a julgamento, no prazo legal, as respectivas contas, salvo ocorrência de facto julgado justificativo;

-se ultrapassem os limites legais de endividamento da autarquia, salvo ocorrência de facto julgado justificativo ou regularização superveniente;

-se ultrapassem os limites legais dos encargos com o pessoal, salvo também ocorrência de facto não imputável ao órgão visado;

-se incorra, por acção ou omissão dolosas, em ilegalidade grave traduzida na consecução de fins alheios ao interesse público.

As causas de inaplicação das sanções não interferem com a manutenção das obrigações a que os órgãos e seus agentes estão obrigados e não afasta a responsabilidade de terceiros que eventualmente se verifique.

No que se refere às decisões de perda de mandato e de dissolução, elas são da competência dos tribunais administrativos de círculo. As acções declarativas de perda de mandato ou de dissolução de órgãos autárquicos ou de entidades equiparadas são interpostas durante o prazo de cinco anos após a ocorrência dos factos, pelo Ministério Público, por qualquer membro do órgão de que faz parte aquele contra quem for formulado o pedido, ou por quem tenha interesse directo em demandar, o qual se exprime pela utilidade derivada da procedência da acção. Mas o Ministério Público tem o dever funcional de as propor no prazo máximo de 20 dias, após o conhecimento dos respectivos fundamentos.

Aliás, estas acções têm carácter urgente, seguindo os termos dos recursos dos actos administrativos dos órgãos da Administração local, com algumas modificações: o oferecimento do rol de testemunhas e o requerimento de outros meios de prova devem ser efectuados nos articulados, podendo cada parte dar um número máximo de 5 testemunhas sobre cada facto num total de 20, não havendo lugar à especificação e à elaboração do questionário nem à intervenção do tribunal colectivo, e os depoimentos são sempre reduzidos a escrito, sendo aplicável às alegações e aos prazos o preceituado nos nº.2 e 3 do artigo 6º° do decreto-lei n.° 267/85, de 16 de Julho, somente cabendo recurso da decisão que ponha termo ao processo, o qual sobe imediatamente e nos próprios autos, com efeito suspensivo, com observância do disposto nos nº.1 e 2 do artigo 115º.° do Decreto-Lei nº.267/85, de 16 de Julho.

Quanto aos efeitos das decisões de perda de mandato e de dissolução, os membros de órgão dissolvido ou os que hajam perdido o mandato não podem fazer parte da comissão administrativa que entretanto se deva constituir (independentemente da verificação ou não de renúncia ao mandato), salvo se tiverem votado contra os actos ilgais ou que não tiverem participado nas deliberações, praticado os actos ou omitido os deveres legais a que estavam obrigados e que deram causa à dissolução do órgão.

A condenação definitiva dos membros dos órgãos autárquicos em qualquer dos crimes de responsabilidade, previstos e definidos na Lei nº.34/87, de 16 de Julho, implica a inelegibilidade dos mesmos nos actos eleitorais destinados a completar o mandato interrompido e nos subsequentes que venham a ter lugar no período de tempo correspondente a novo mandato completo, em qualquer órgão autárquico.

No que diz respeito ao processo resultante da dissolução de órgãos, dissolvido o órgão deliberativo de freguesia ou de região administrativa ou o órgão executivo do município, é designada pelo governo uma comissão administrativa, cuja composição reflectirá a do órgão dissolvido, mantendo-se entretanto em funções os órgãos executivos até que tal designação se processe.

Quando a constituição do novo órgão autárquico implicar novas eleições por sufrágio directo e universal, o acto eleitoral deve ocorrer no prazo máximo de 90 dias após o trânsito em julgado da decisão de dissolução, salvo se no mesmo período de tempo forem marcadas eleições autárquicas gerais.

O disposto na lei da tutela não põe em causa as competências inspectivas do Governador Civil em relação às autarquias locais, nos termos do decreto-lei nº. 252/92, de 19 de Novembro, sendo certo que lhe compete velar pelo cumprimento das leis e regulamentos por parte dos órgãos autárquicos, promover a realização de inquéritos aos órgãos e serviços das autarquias locais e associações de municípios do respectivo distrito, mediante solicitação dos respectivos órgãos deliberativos, aprovada pela maioria dos membros em efectividade de funções, participar ao agente do Ministério Público junto dos tribunais competentes das irregularidades de que indiciariamente enfermem os actos dos órgãos e serviços das autarquias locais e associações de municípios ou dos seus titulares, assegurar a observância dos actos administrativos e das decisões judiciais.

A Carta Europeia da Autonomia Local admite a possibilidade da aceitação de poderes delegados de Administrações supra-autárquicas, com a correspondente «tutela de mérito», mas tal delegação inexiste em Portugal em relação às autarquias.

XIII - FINANÇAS DAS AUTARQUIAS

Em matéria de finanças das autarquias, vigora o princípio da autonomia financeira, e o da adequação dos meios financeiros disponíveis, com poder tributário (recursos próprios), rendimentos adequados às atribuições, autonomia financeira, aceitação do princípio da discriminação positiva sem contrapartidas quanto às autarquias mais débeis (processos de perequação financeira) e direito de acesso a meios de heterofinanciamento, com solidariedade horizontal -regime de finanças locais corrector de desequilíbrios entre autarquias- e com solidariedade vertical, em apoios financeiros estaduais multi-municipais; e autonomia patrimonial, podendo ser titular de bens do seu domínio privado e do domínio público

Podemos referir como inovações mais significativas da nova Lei das Finanças Locais, a criação de um novo fundo, Fundo Social Municipal, destinado a financiar competências transferidas para os municípios nas áreas da educação, saúde e acção social, dado que passam a prestar serviços públicos essenciais às suas populações, promovendo a igualdade de acesso a esses serviços.

Além disso, opera-se um melhor enquadramento dos poderes tributários dos municípios e clarificação de competências, com a sua participação directa em 5% do IRS gerado no concelho (menos 2% correspondentes a uma parcela fixa a que todos os municípios têm direito mais 3% correspondentes a uma parcela variável, definida pelos municípios), podendo decidir quanto pretendem cobrar (entre 0% e 3%), assim passando a deter um instrumento de incentivação á manutenção residencial e captação de munícipes.

Opera-se o reforço da autonomia dos municípios na concessão de isenções fiscais relativamente aos impostos municipais (IMI, IMT e IMV), podendo a assembleia municipal, por proposta da câmara, conceder isenções totais ou parciais relativamente aos impostos municipais.

Quando o Estado pretender conceder isenções fiscais quanto àqueles impostos, tem de ouvir obrigatoriamente o município envolvido que, no caso de se opor à sua concessão, deve ser objecto de uma compensação.

Passa a haver a possibilidade de cobrança dos impostos municipais pelas Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto e ainda por Associações de Municípios.

Face à Lei das Finanças Locais e ao Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, há o reforço da autonomia dos municípios na criação de taxas, podendo os municípios criar taxas pelas utilidades prestadas aos particulares, geradas pelas actividades dos municípios ou resultantes da realização de investimentos municipais, dentro das suas atribuições, desde que esse poder seja exercido devidamente pautado pelos princípios da equivalência, da justa repartição de recursos e da publicidade.

No que se refere à solidariedade entre os municípios (coesão territorial), a lei implica o reforço das transferências através do Fundo de Coesão Municipal. Contrariamente à anterior Lei das Finanças Locais, em que apenas 18% do FEF era canalizado para o Fundo de Coesão Municipal, na actual Lei das Finanças Locais essa percentagem cresce para 50%.

Os critérios de distribuição do Fundo de Coesão fomentam a solidariedade entre municípios: os municípios que estejam 1.25 vezes acima da capitação média nacional de impostos locais contribuem para aqueles que estão abaixo de 0.75 vezes a média nacional[74].

Há também algum progresso na aplicação do princípio da solidariedade entre a Administração estadual e as autarquias no esforço de combate ao défice público.

Com efeito, desde logo, a Lei das Finanças Locais procura ajustar o FEF ao ciclo económico, o que significa que os municípios verão as suas transferências do Orçamento do Estado crescerem quando as receitas fiscais estiverem em crescimento no país; e verão as suas transferências do Orçamento do Estado diminuírem quando as receitas fiscais estiverem a descer no país – em plena solidariedade com a Administração Central, e esta com os municípios.

Quanto ao possível impacto provocado nalguns municípios pela nova lei, no plano da redução de receitas, esta tem limites, pois nenhum município pode nunca ver as suas transferências descerem mais do que 5% ou 2,5%, conforme a sua capacidade fiscal; tal como nenhum município pode ver as suas transferências crescerem mais de 5%, pois os crescimentos acima dos 5% reverterão sempre para o Fundo de Coesão em solidariedade com os demais municípios; até 2009, nenhum município com capitação fiscal inferior a 0.75 vezes, a capitação média nacional, pode ver as suas transferências descerem, tal como aqueles que tenham mais de 50% do seu território afecto à Rede Natura 2000 e a área protegida não podem ver as suas transferências descerem[75];

Quanto à problemática do endividamento, a nova legislação tem como palavras de ordem, a exigência de rigor e de participação no esforço de contenção do défice, com a adopção de um cálculo do limite ao endividamento municipal, que segue a seguinte fórmula: há um limite global ao endividamento líquido municipal (= 125% das receitas mais importantes do município: FEF + participação no IRS + Impostos Municipais IMI, IMT e IMV + derrama + lucros das suas empresas municipais, relativas ao ano anterior), limite em que se integra qualquer tipo de dívida, desde empréstimos, dívidas a fornecedores até a cessão de créditos, leasings, factorings, etc., e depois há um limite ao endividamento através de empréstimos de médio e longo prazo (= 100% das mesmas receitas), que se incluí no primeiro limite.

Não são contabilizados os «proveitos diferidos», isto é, as transferências para os municípios por conta de fundos comunitários e da cooperação técnica e financeira, tal como não serão contabilizados os empréstimos para financiamento de programas de reabilitação urbana ou destinados exclusivamente ao financiamento de projectos co-financiados por fundos comunitários, regra que se aplica mesmo aos municípios que ultrapassem o seu limite de endividamento.

A destacar a preocupação legal com a promoção da sustentabilidade local, dado que o sacrifício imposto a municípios por razões de interesse nacional, ligado á defesa de valores ambientais territoriais, teria que ser compensado, sob pena de empobrecimento, despovoamento e desertificação. O facto de um território municipal ou parte significativa estar afecto à Rede Natura 2000 e ter áreas protegidas passa a ser elemento relevante para efeito de critério de distribuição do Fundo Geral Municipal.

Prevê-se incentivos ao investimento municipal em reabilitação urbana, através de empréstimos para financiamento de programas de reabilitação urbana, que não são contabilizados para efeitos de cálculo do limite de endividamento de cada município. E, desde logo, até 2009, os municípios que tenham mais de 50% do seu território afecto à Rede Natura 2000 e a área protegida não podem ver as suas transferências descerem.

O incumprimento destas regras relativas ao endividamento obriga à redução anual em 10% da dívida que está acima do limite ao endividamento; implica a penalização nas transferências do ano seguinte dos municípios que ultrapassam o limite, no exacto montante desse excesso.

Podemos figurar o esquema do novo limites através de um duplo círculo, em que o do limite ligado aos empréstimos[76] está dentro do círculo do limite global do endividamento líquido municipal:

Fonte: Explicação governamental sobre o tema, site gov.

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XIV - DIREITO EMPRESARIAL PÚBLICO INFRA-ESTATAL

No que concerne ao direito empresarial público infra-estatal, começo por referir que comungamos a opinião dos que entendiam que a criação de empresas públicas municipais era legal mesmo antes da publicação da actual lei sobre a matéria, e portanto regular a existência daquelas que entretanto foram sendo criadas, na medida em que, em face da alínea g) do n.º2 do artigo 39.º do Decreto-Lei n.º100/84, de 29 de Março, tal estava legalmente previsto e na medida na medida existia uma base normativa sobre as empresas públicas estatais, o Decreto-Lei n.º260/76, de 8 de Abril, cujos princípios de carácter geral constitutivos do tipo empresarial de administração indirecta, eram também passíveis de ser aplicáveis, independentemente de especificidades das administrações municipais, a empresas destas administrações públicas.

O regime de criação e funcionamento das empresas municipais, intermunicipais e regionais públicas, de capitais públicos e de capitais maioritariamente públicos está consagrado na Lei nº 58/98, de 18 de Agosto, que vem disciplinar as condições em que os municípios, as associações de municípios e as futuras regiões administrativas podem criar empresas dotadas de capitais próprios.

Todas estas entidades infra-estatais podem criar empresas de actuação no seu âmbito territorial de atribuições (EM, EIM e, no futuro, ER). Com efeito, como refere o DL 558/99, de 17 de Dezembro, além do Estado, dispõem de sectores empresariais próprios as Regiões Autónomas, os municípios e as suas associações, a cujos sectores empresariais (regionais e municipais) se aplica supletivamente o regime do sector empresarial estatal (artigo 5.º).

No plano dos conceitos, e no âmbito do direito empresarial regional e municipal, importa distinguir entre empresas públicas, em que os municípios e suas associações detêm a totalidade do capital social, empresas de capitais públicos, em que eles apenas participam no seu capital, em associação com outras entidades públicas e empresas de capitais maioritariamente públicos, em que participam com a maioria do capital em associação com entidades privadas (artigo 1.º). Uma nota para referir que a natureza da empresa municipal de capitais maioritariamente públicos se aproxima da da sociedade de economia mista de âmbito nacional[77]. Quanto às empesas municipais plurais, estas não são designadas de sociedades (comerciais) nem de empresas públicas (artigos 18.º a 24.º).

Qual a sua natureza?

Por um lado, o legislador designa de empresa pública apenas a de titular único, manda aplicar subsidiariamente o direito societário também à organização e funcionamento interno, a constituição é por escritura pública, há ausência de poder de superintendência e participação privada no capital social. Por outro lado, há a aplicação de um mesmo e único regime às três espécies de empresas, só diferindo para as dos artigos 18.º a 24.º «alguns traços da respectiva estrutura orgânica, diferentemente do que se passa no regime geral da empresas do Estado, com aplicação do regime subsidiário geral das empresas públicas estaduais, o que aponta para uma comum natureza jurídico-organizatória pública[78].

Nos termos do DL n.º558/99, de 17 de Dezembro (enquadramento das empresas participadas), sem prejuízo das autonomias atribuídas às entidades públicas estaduais, de carácter administrativo ou empresarial, detentoras de participações, ou reconhecidas às Regiões Autónomas, aos municípios e às suas associações, uma empresa participada por diversas entidades públicas integra-se no sector empresarial da entidade que, no conjunto das participações do sector público, seja titular da maior participação relativa (artigo 6.º).

As autarquias locais podem delegar poderes respeitantes à prestação de serviços públicos nas empresas por elas constituídas, desde que tal conste expressamente dos estatutos.

Estas empresas, que são um dos tipos de instituições de Administração indirecta, gozam de personalidade jurídica e de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, regendo-se pela lei n.º Lei nº 58/98, de 18 de Agosto, pelos estatutos e, subsidiariamente, pelo regime das empresas públicas estatais e, na falta de disposições específicas no direito público, pelo direito das sociedades comerciais.

A deliberação sobre a criação ou participação em empresas (em face da apreciação dos estudos técnicos e económico-financeiros, e projectos de estatutos) é da competência da assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal, ou da assembleia intermunicipal, sob proposta do conselho de administração da associação de municípios, mas, neste caso, precedida de parecer favorável das assembleias municipais dos municípios integrantes.

Cabe aos estatutos das empresas não só enunciar a denominação, sede e objecto da empresa, como a composição, competência e regime de funcionamento dos órgãos, forma de a obrigar, montante do capital (a participação no capital da empresa pode ser em espécie: artigo 8.º), modo da sua realização e eventuais fundos de reserva, normas sobre a aplicação dos resultados do exercício e de gestão financeira e patrimonial e forma de participação efectiva dos trabalhadores na gestão da empresa. E, quando as autarquias locais pretendam delegar poderes sobre prestação de serviços públicos, os estatutos devem definir as prerrogativas do pessoal da empresa que exerça funções de autoridade (artigo 6.º).

A sua gestão orientar-se-á pelo princípio geral do dever de articulação com os objectivos prosseguidos pelas entidades públicas participantes, procurando a promoção do desenvolvimento local e regional (artigo 29.º). No desempenho das suas tarefas e sempre que os municípios ou associações instituidoras pretendam que estas empresas prossigam objectivos sectoriais, realizem investimentos de rendibilidade não demonstrada ou adoptem preços sociais, tal deve levar à celebrarão de contratos-programa, acordando as obrigações recíprocas para a realização dos objectivos, integrando no contrato um plano de actividades das empresas participantes e deles fará parte o montante dos subsídios e indemnizações compensatórias a receber como contrapartida pelas obrigações contratadas.

Os órgãos sociais das empresas públicas são obrigatoriamente o conselho de administração e o fiscal único (artigo 9.º), mas, nas empresas que explorem serviços públicos, deve existir um conselho geral com funções meramente consultivas.

O mandato dos titulares dos órgãos sociais será coincidente com o dos titulares dos órgãos autárquicos, sem que isso impeça a exoneração e a continuação de funções até à efectiva substituição.

O conselho de administração é o órgão de gestão da empresa, composto por três membros, um dos quais é o presidente (artigo 10.º), cabendo à câmara municipal ou ao conselho de administração da associação a nomeação e a exoneração dos membros do conselho.

Este órgão que pode delegar em qualquer dos seus membros algumas das suas competências (definindo em acta os limites e as condições do seu exercício), também, pode, naturalmente, constituir mandatários com os poderes que julgue convenientes, incluindo os de substabelecer, tem as seguintes competências: gerir a empresa, praticando todos os actos e operações relativos ao objecto social; administrar o seu património; adquirir, alienar e onerar direitos ou bens móveis e imóveis; e estabelecer a organização técnico-administrativa da empresa e as normas do seu funcionamento interno, designadamente em matéria de pessoal e da sua remuneração. Os poderes do presidente (artigo 12º), são os normais desta figura de um órgão colegial: convocar e presidir às suas reuniões, representar a empresa em juízo e fora dele, coordenar a actividade e fazer executar as deliberações do conselho. Em termos de requisitos das deliberações, este órgão não pode funcionar sem a presença da maioria dos seus membros (artigo 13.º).

Quanto ao conselho geral, cuja existência é, em geral, facultativa, com excepção das empresas que exploram serviços públicos, ele é constituído, nos termos que devem ser regulamentados nos estatutos, por representantes do município ou da associação intermunicipal e por representantes de entidades ou organizações directamente relacionadas com a actividade desenvolvida pela empresa e dos utentes. Entre as suas competências está a de se pronunciar e de emitir pareceres ou recomendações sobre os instrumentos de gestão previsional e quaisquer outros assuntos de interesse para a empresa (artigo 15º).

As empresas infra-estatais estão sujeitas a poderes de superintendência das entidades que as criam, como administrações indirectas que são, pelo que tanto as câmaras municipais como os conselhos de administração das associações de municípios, além de exercerem quaisquer poderes conferidos pela lei ou pelos estatutos, podem emitir directivas e instruções genéricas ao conselho de administração e depende da sua autorização a possibilidade de futuras alterações estatutárias, tal como são elas que efectivam a aprovação dos instrumentos de gestão previsional, aprovam o relatório do conselho de administração, as contas do exercício, a proposta de aplicação de resultados, o parecer do fiscal único, aprovam os preços e tarifas propostos, autorizam a aquisição de participações no capital de sociedades e a celebração de empréstimos de médio e longo prazo, definem o estatuto remuneratório dos membros do conselho de administração, podendo determinar a realização de auditorias e averiguações ao funcionamento das empresas, e, em geral, pronunciar-se sobre quaisquer assuntos de interesse para a empresa, designadamente através da emissão de recomendações.

No que diz respeito às empresas de capitais públicos e empresas de capitais maioritariamente públicos, independentemente da questão de terem personalidade jurídica privada ou pública, serão empresas municipais de capitais públicos as que tenham o seu capital social integralmente preenchido por entidades públicas, pois, no caos contrário, e desde que a maioria do capital ainda seja municipal, teremos empresas municipais de capitais maioritariamente públicos (ao contar com outros sócios privados com capital minoritário).

Acrescente-se apenas que as freguesias podem participar no capital destas empresas municipais, o que significa que só integram empresas em que o seu município entenda permitir-lhe tal participação e obrigatoriamente integre também o capital social.

Mais duvidoso é saber se só podem participar com uma participação maioritária tendo de ceder ao município o quinhão maioritário ou não.

No caso das empresas de capitais públicos, ela só são municipais e não estatais se o município e não o Estado tiver a maioria do acpital, porque senão seguem o regime do Decreto-Lei n.º558/99, de 17 de Setembro, sendo empresas estatais de capitais públicos (n.º 1 do artigo 6.º), mas no caso de empresas dentro do município não haver interesse em viabilizar, e assim nos termos do regime das empresas municipais, empresas que uma ou mais freguesias desse município não podem criar por si, nem isoladamente nem associadamente, pois só podem existir por decisão municipal e no interesse do município enquanto tal, mas simultaneamente da freguesia ou freguesias, mesmo que com capitais não maioritariamente do município, sem por isso deixarem de ser empresas «municipais» de capitais públicos?

O princípio geral que resulta da lei continua a ser o de que as freguesias não têm administrações indirectas, mas agora, ao admitir-se que isso aconteça com a concordância e comprometimento institucional do município, não estaremos perante o princípio essencial norteador na matéria, a que é alheia a questão da pertença relativa do capital social desde que o município detenha uma «influência dominante»?

Os seus órgãos sociais das «empresa públicas» são a assembleia geral, o conselho de administração e o fiscal único. E, com excepção de disposição diferente nos estatutos de empresas já constituídas, o mandato dos seus titulares é coincidente com o dos titulares dos órgãos autárquicos (artigo 18º). Na assembleia, em que cada representante do capital social tem direito a um número de votos correspondente à proporção da participação nesse capital, tomam lugar, como representantes do município ou associação, o presidente do órgão executivo destes, ou quem este indicar.

Cabe a este órgão nomear e exonerar os membros dos órgãos sociais e eleger os membros da mesa da assembleia, cuja designação não esteja estatutariamente atribuída a qualquer dos sócios e deliberar sobre as remunerações dos membros dos corpos sociais, autorizar a aquisição e alienação de imóveis ou a realização de investimentos de valor superior a 20% do capital social, apreciar e votar os instrumentos de gestão previsional relativos ao ano seguinte (até 15 de Outubro de cada ano), o relatório do conselho de administração, as contas do exercício, a proposta de aplicação de resultados e o parecer do fiscal único, referentes ao ano transacto (até 31 de Março de cada ano). E, ainda, deliberar sobre quaisquer alterações dos estatutos e aumentos de capital e pronunciar-se sobre quaisquer outros assuntos de interesse para a empresa, podendo emitir os pareceres ou recomendações que considerar convenientes (artigo 20.º).

A competência do conselho de administração e do seu presidente e os requisitos das deliberações obedecem ao regime das empresas ditas públicas, a menos que outro regime conste dos estatutos das empresas já constituídas (artigo 21.º). E os poderes de superintendência, na medida em que não se exerçam através da Assembleia geral, são desempenhados pelos municípios e associações nos termos aplicáveis às empresas públicas (artigo16.º).

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XV - ASSOCIAÇÕES INTERMUNICIPAIS

Quanto às actuais associações intermunicipais, tal resultou de, em face da não criação das regiões administrativas, o estado ter sentido ser o momento de reformular todo o quadro legislativos sobre o regime jurídico da criação, organização e funcionamento destas associações.

A actual lei sobre a matéria é a Lei n.º 45/2008, de 27 de Agosto, referente ao regime jurídico do associativismo municipal, que veio revogar as Leis n.º 10/2003 e 11/2003, de 13 de Maio, aprovadas em 20 de Março de 2003,[79] e que haviam entraram em vigor nesse mesmo ano (90 dias após a sua publicação).

Antes de referir o quadro desta nova legislação de 2008, vejamos como se configurava legalmente a realidade regional continental. A mais importante destas associações legais era a que se reporta às Áreas Metropolitanas, que além de alargar esta figuras para fora das áreas de Lisboa e Porto, revogou a anterior Lei n.º44/91, de 2 de Agosto, sobre estas Áreas Metropolitanas, que eram as únicas então existentes.

As áreas metropolitanas passaram a constituir-se a partir da associação de municípios vizinhos («ligados entre si por um nexo de continuidade territorial»: n.º1 do artigo 2.º), estabelecendo as suas atribuições e as competências e funcionamento dos seus órgãos.

As áreas metropolitanas, que são pessoas colectivas públicas territoriais de natureza associativa, podem associar-se entre si e celebrar acordos, contratos-programa e protocolos com outras entidades, públicas e privadas, para a gestão de interesses públicos que lhes caiba tratar.

Para a sua instituição em concreto, o legislador regulou a criação Comissões Instaladoras, constituídas pelos Presidentes das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional, integrantes das áreas ou comunidades a que se referem as futuras AM e representantes das respectivas Câmaras Municipais. Estas comissões ficaram incumbidas de promover a efectivação da primeira reunião no prazo de 30 dias após o apuramento dos resultados das deliberações das assembleias municipais (artigo 38.º).

São de duas categorias administrativas, conforme o seu âmbito territorial e demográfico, as Grandes Áreas Metropolitanas (GAM) e as Comunidades Urbanas (ComUrb), ambas visando a prossecução de interesses comuns aos municípios (e não interesses supramunicipais, regionais: artigos 1.º e 2.º), mas correspondendo às segundas, necque quisquam credat, poderes menores.

Nove ou mais municípios com um mínimo de 350.000 habitantes podem constituir Grandes Áreas e três ou mais municípios podem associar-se em Comunidades Urbanas, desde que contem, pelo menos, 150.000 habitantes (artigo 3.º: requisitos territoriais e demográficos).

A instituição depende de deliberação favorável de todas as assembleias municipais, sob proposta das câmaras municipais, bastando os votos a favor da maioria simples dos membros presentes (n.º1 do artigo 4.º), não podendo nenhum município integrar mais do que uma Grande Área Metropolitana nem uma comunidade inter-municipal de fins gerais, nem devendo sair da associação durante um período de cinco anos (princípio de estabilidade mínima), sob pena de perder os benefícios financeiros e administrativos obtidos através da área metropolitana e de ficar impossibilitado, durante dois anos, de integrar outra área metropolitana diferente, o que significa que qualquer lição a tirar da experiência eventualmente negativa de uma dada opção, possível sobretudo neste período inicial, é extremamente dificultada pelo legislador, tal como a «secessão», face à imposição da regra de que o abandono só pode efectivar-se por deliberação de dois terços dos membros presentes na sessão da assembleia municipal em que o tema seja agendado.

A principal tarefa de que são incumbidas pela lei (que pode ter um âmbito material maior ou menor, conforme se entenda que daí resultam «ganhos de eficiência, eficácia e economia»; e sem prejuízo de futuras possíveis transferências da Administração estadual e dos municípios integrantes, dependentes de aceitação, por maioria simples, dos membros presentes, a efectivar através de contratos, que definirão os custos-padrão: n.º4 e 5 do artigo 6.º), não é atributiva de poderes resolutórios originários em certas matérias de implicação regional, em satisfação de interesses supramunicipais, porquanto se trata, essencialmente, da coordenação supermunicipal de actuações, entre os municípios e os serviços da Administração estadual, em várias áreas de intervenção administrativa, de que destaco o ambiente, a conservação da natureza, os recursos naturais, turismo e cultura, planeamento e gestão estratégica, económica e social, gestão territorial na área dos municípios integrantes e, naturalmente, a articulação dos investimentos municipais de interesse supramunicipal, as infra-estruturas de saneamento básico e de abastecimento público, saúde, educação, a segurança e protecção civil, as acessibilidades e transportes, os equipamentos de utilização colectiva e apoio ao desporto, à juventude e às actividade de lazer.

Os órgãos criados pela lei, sem prejuízo da nomeação por estas de órgãos singulares ou colegiais de gestão corrente, são, para as Grandes Áreas Metropolitanas, a Assembleia Metropolitana, a Junta Metropolitana e o Conselho Metropolitano. Para as Comunidades Urbanas, a Assembleia da Comunidade Urbana, a Junta da Comunidade Urbana e o Conselho da Comunidade Urbana (artigo 7.º), sendo o mandato destes membros coincidente com o dos órgãos municipais (neste momento, 4 anos).

A Assembleia é constituída por membros das Assembleias Municipais, de entre os membros destas, eleitos directamente, em número ímpar, superior ao triplo do número dos municípios que a integram, num máximo de 55, mediante a apresentação de listas, apuradas segundo o sistema de representação proporcional e o método da média mais alta de Hondt (artigo 13.º).

Entre as competências da Assembleia, temos a aprovação das opções do plano e da proposta de orçamento e as suas revisões, aprovação de acordos de cooperação, participação noutras pessoas colectivas e a constituição de empresas intermunicipais, aprovação ou pronunciar-se sobre «projectos» da junta, sobre planeamento e desenvolvimento da área metropolitana, designadamente nos seguintes domínios: planos, projectos e programas de investimento e desenvolvimento a propor à Administração estadual; planos intermunicipais, ao nível do desenvolvimento regional, do ordenamento do território, da protecção civil e dos transportes; elaboração, revisão e alteração de planos directores municipais, planos ou instrumentos de política sectorial e planos especiais de ordenamento do território e planos de formação dos recursos humanos dos municípios (artigo 16.º).

As Juntas são constituídas pelos presidentes das câmaras municipais dos municípios, os quais elegem, de entre si, um presidente e dois vice-presidentes.

Cabe a este órgão executivo, no âmbito do planeamento e do desenvolvimento da área metropolitana, propor ao Governo planos, projectos e programas de investimento e desenvolvimento; elaborar e acompanhar os planos intermunicipais, ao nível do desenvolvimento regional, do ordenamento do território, da protecção civil e dos transportes; acompanhar a elaboração, revisão e alteração de planos directores municipais, de planos ou instrumentos de política sectorial e de planos especiais de ordenamento do território; apresentar candidaturas a financiamentos através de programas, projectos e demais iniciativas; apresentar projectos de modernização administrativa e de formação de recursos humanos; e conceber e executar os planos plurianuais e anuais de formação dos recursos humanos dos municípios. E, no âmbito consultivo, dar, no processo de planeamento, parecer sobre os instrumentos de gestão territorial que abranjam parte ou a totalidade do território dos municípios integrantes da área metropolitana, sem prejuízo dos poderes de aprovação ou ratificação do Governo previstos no Decreto-Lei n.º380/99, de 22 de Setembro; dar parecer na definição da política nacional de ordenamento do território com incidência na área metropolitana; dar parecer sobre os investimentos da administração central, nas respectivas áreas, designadamente sobre o projecto de PIDDAC anual, na parte respeitante aos municípios que integram a área metropolitana e à própria área metropolitana; dar parecer sobre os investimentos em infra-estruturas e equipamentos de carácter intermunicipal, em função da respectiva coerência com as políticas de desenvolvimento definidas para o ordenamento do território; dar parecer nos casos de avaliação de impacte ambiental das políticas, dos instrumentos de gestão territorial e dos planos e programas de âmbito intermunicipal; dar parecer em matéria de localização de grandes superfícies comerciais, conjuntos turísticos, meios complementares de alojamento turístico, áreas de interesse turístico, grandes infra-estruturas industriais, mercados abastecedores, parques de sucata, bem como equipamentos e infra-estruturas supramunicipais de saúde e outros que, nos termos da lei, estejam sujeitos a autorização prévia de localização por parte dos órgãos da administração central. Enfim, essencialmente dar «pareceres».

E, no âmbito da gestão territorial, às GAM, cabe a promoção e a elaboração dos planos regionais de ordenamento do território e a participação na elaboração dos planos especiais de ordenamento do território (alínea c) do n.º4.º do artigo 18.º); e às Comunidades Urbanas, a promoção e a elaboração dos planos intermunicipais de ordenamento do território e a participação na elaboração de planos especiais de ordenamento do território (alínea d). Ou seja, o Estado continua a reservar-se a autoria dos PROT com excepção dos territórios das GAM. Compete, ainda, à junta, coordenar e gerir as redes intermunicipais de inovação, de informação geográfica, de monitorização e controlo da qualidade dos meios naturais, de promoção do espaço geográfico de articulação e compatibilização de objectivos e iniciativas municipais e governamentais de redes de acessibilidades e de equipamentos e infra-estruturas; coordenar e gerir, sem prejuízo dos poderes conferidos às respectivas entidades concessionárias, as redes de abastecimento de água, saneamento básico, gestão de resíduos sólidos urbanos, industriais e hospitalares; conceber, coordenar e apoiar programas integrados de gestão das infra-estruturas e equipamentos desportivos, de recreio e lazer; gerir programas integrados em programas de desenvolvimento regional, designadamente no quadro de planos de desenvolvimento integrado; gerir os transportes escolares; colaborar na gestão e na administração de unidades de saúde; colaborar na gestão integrada de espaços públicos e de equipamentos colectivos; participar na gestão das áreas protegidas e das áreas ambientalmente sensíveis; definir e propor critérios de dimensionamento e localização de equipamentos, infra-estruturas e espaços verdes; gerir e manter as estradas desclassificadas; gerir a actividade de higiene e limpeza urbanas; promover a articulação e compatibilização, na óptica do utilizador, da rede de transportes colectivos; articular a actividade dos municípios em matéria de protecção civil e de combate aos incêndios; proceder à elaboração das redes de unidades museológicas, de arquivos e de desenvolvimento turístico; proceder à elaboração das redes de unidades de prestação de cuidados de saúde; conceber e propor uma política intermunicipal de cultura e do património; promover a ligação dos estabelecimentos do ensino superior e técnicoprofissional com o sector produtivo público, privado e cooperativo; acompanhar a elaboração da carta educativa; acompanhar a elaboração da carta de equipamentos de saúde; acompanhar a elaboração da carta de localização de pólos tecnológicos; acompanhar a elaboração da carta de equipamentos desportivos; apoiar financeiramente ou por qualquer outro modo iniciativas culturais de criação, produção e difusão de eventos de interesse supramunicipal; apoiar financeiramente ou por qualquer outro modo, designadamente através da celebração de protocolos, a construção e recuperação de equipamentos e estruturas locais que, pelo seu valor histórico, artístico, científico, social e técnico se integrem no património cultural; apoiar a oferta turística no mercado interno; apoiar os municípios na elaboração e apresentação de projectos e programas integrados a candidatar a co-financiamento pela União Europeia ou pelo Estado; promover a certificação de origem e da qualidade de produtos; promover acções de informação e divulgação, designadamente em matéria ambiental e de segurança rodoviária; promover a criação de condições para financiamento da actividade produtiva na área associativa (nº5 do artigo 18.º).

Nos termos da alínea b) do artigo 19.º, cabe ao presidente da Junta «executar as deliberações da junta, coordenar a sua actividade, autorizar o pagamento das despesas orçamentadas, assinar ou visar a correspondência da junta com destino a quaisquer entidades ou organismos públicos; representar a área metropolitana em juízo e fora dele; e exercer os demais poderes estabelecidos por lei ou por deliberação da junta. Se as Assembleia Metropolitana vierem a ser entidades operativas, que tempo lhe fica para as funções de Presidente da Câmara. Ao Conselho da Grande Área Metropolitana e ao Conselho da Comunidade Urbana, órgãos consultivos da Área (em cujas reuniões podem participar, sem direito a voto, representantes dos interesses sociais, económicos e culturais:), são presididos pelos presidentes das juntas, composto pelos membros da junta, presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional e representantes dos serviços e organismos públicos, agindo em domínios que interessem à prossecução das atribuições da área metropolitana, nomeados e exonerados livremente pelos ministros que os dirigem, tutelam ou superintendem (artigo 23.º), cabe dar pareceres sobre matérias submetidas pela Junta e assembleia da área metropolitana (artigo 24.º). As funções de membro do conselho de administração ou de administrador executivo podem ser exercidas, em comissão de serviço, por funcionários do Estado, dos institutos públicos e das autarquias locais, pelo período de tempo de exercício de funções, determinando a sua cessação o regresso do funcionário ao lugar de origem (n.º5 do artigo 28.º).

Em geral, podia considerar-se que nunca existiu grande expectativa com esta solução pretensamente substitutiva da regionalização, revelando a precariedade da existência destas áreas, na construção do regime do seu pessoal, e designadamente pelo disposto no n.º7 do artigo 28.º, que estatui que «O exercício das funções de membro do conselho de administração ou de administrador executivo por pessoal não vinculado à Administração Pública não confere ao respectivo titular a qualidade de funcionário ou agente». E na previsão da sua extinção e liquidação (artigos 33.º e 37.º) e da fusão regionalizadora (artigo 34.º e 35.º) ou cisão degeneradora, embora sob o disfarce da salvação da solução (passando cada uma das entidades a constituir uma área metropolitana: artigo 36.º).

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O actual diploma mantém a dualidade tipológica destas associações: As associações de municípios que podem ser de dois tipos: de fins múltiplos e de fins específicos. Mas só as associações de fins múltiplos são entidades de direito público.

As de fins múltiplos são denominadas comunidades intermunicipais (CIM), que são pessoas colectivas de direito público constituídas por municípios que correspondam a uma ou mais unidades territoriais definidas com base nas Nomenclaturas das Unidades Territoriais Estatísticas de nível III (NUTS III)e devem adoptar o nome destas.

De novo, aparece a especificidade do associativismo na grande Lisboa e no grande Porto. Assim, quanto aos municípios da Grande Lisboa e da Península de Setúbal, eles integram a Área Metropolitana De Lisboa e os do Grande Porto e de Entre -Douro e Vouga, a Área Metropolitana do Porto, as quais são reguladas por diploma próprio.

As associações de municípios de fins específicos são pessoas colectivas de direito privado, embora só possam ser criadas para a realização em comum de interesses públicos específicos dos respectivos municípios, quer se trate da defesa de interesses colectivos de natureza sectorial, quer regional ou local.

As comunidades intermunicipais são passíveis de criação apenas em territórios coincidentes com as unidades territoriais definidas com base nas NUTS III (artigo 4.º) e a sua instituição em concreto processa-se com a aprovação dos respectivos Estatutos pelas Assembleias Municipais, através de deliberação por maioria absoluta dos municípios que as pretendam integrar, sem prejuízo da adesão posterior de municípios, e não sendo impeditivo da sua criação a eventual oposição de municípios não aderentes.

As diferentes CIM existentes, desde que sejam contíguas e se encontrem dentro da mesma NUTS II, podem fundir-se numa só, por deliberação das assembleias intermunicipais, Que deve ser ratificada por mais de dois terços das assembleias municipais dos municípios integrantes de cada um dos CIM. Esta fusão implica a transferência global dos diferentes patrimónios, para a nova associação, com todos os direitos e obrigações que os oneram no momento. Caso haja uma fusão, tal só pode ser objecto de revogação por iniciativa da maioria absoluta dos municípios de uma das unidades territoriais definidas com base nas NUTS III integrantes, decorridos cinco anos sobre a deliberação dessa fusão.

No caso de estarmos face a CIM de âmbito regional, considerando-se como tal aquelas cuja área corresponda a uma NUTSII, que podem adoptar a designação do espaço regional que integram, os seus órgãos exercem em certas matérias poderes deliberativos em substituição dos órgãos estaduais.

Quanto às suas atribuições normais previstas para estas áreas, elas correspondem em geral às matérias referidas na LQRA e na legislação anterior sobre as associações de fins múltiplos.

Assim, as tarefas que podem prosseguir são a promoção do planeamento e da gestão da estratégia de desenvolvimento económico, social e ambiental do território abrangido; a participação na gestão de programas de apoio ao desenvolvimento regional, designadamente no âmbito do Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN), o planeamento das actuações de entidades públicas, de carácter supramunicipal; assegurar a articulação das actuações entre os municípios e os serviços da administração estadual, quanto às redes de abastecimento público, infra -estruturas de saneamento básico, tratamento de águas residuais e resíduos urbanos, rede de equipamentos de saúde, rede educativa e de formação profissional, ordenamento do território, conservação da natureza e recursos naturais, segurança e protecção civil, mobilidade e transportes, redes de equipamentos públicos, promoção do desenvolvimento económico, social e cultural, rede de equipamentos culturais, desportivos e de lazer; e as atribuições que venham a ser transferidas pela Administração estadual ou o exercício em comum das competências delegadas pelos municípios nelas integrados; a designação dos representantes das autarquias locais em entidades públicas e entidades empresariais nas situações em que a representação tenha natureza intermunicipal.

Os órgãos representativos das comunidades intermunicipais são a assembleia intermunicipal, órgão deliberativo, e o conselho executivo.

No caso de estarmos face a Comunidades Intermunicpais de fins gerais e âmbito regional, considerando-se como tal aquelas cuja área corresponda a uma NUTSII, as quais podem adoptar a designação do espaço regional que integram, os seus órgãos, que exercem em certas matérias, em que por lei intervêm, poderes deliberativos em substituição dos órgãos estaduais, a lei especifica essas matérias. Tal processa-se apenas enquanto não forem instituídas em concreto as regiões administrativas e na expectativa de que tal contribua para o avanço segundo um método funcional na aceitabilidade e preparação futura desse processo regionalizador.

Assim, cabe à sua assembleia intermunicipal, além das competências normais, a aprovação dos instrumentos de planeamento e de gestão de âmbito regional, nomeadamente ao nível de equipamentos de saúde; rede educativa e de formação profissional; segurança e protecção civil; mobilidade e transportes; equipamentos culturais, desportivos e de lazer; elaboração dos planos intermunicipais de ordenamentodo território respectivos e definição do regime de participação dos municípios na elaboração dos planos regionais e no estabelecimento das redes regionais de equipamentos sociais e infra -estruturas. E ao conselho executivo destas CIM cabe, ainda, integrar a comissão consultiva que acompanha a elaboração do plano regional de ordenamento do território; elaborar instrumentos de planeamento e de gestão de âmbito regional previstos na alínea b) do número anterior; participar no planeamento do abastecimento público, das infra -estruturas de saneamento básico e no tratamento de águas residuais e resíduos urbanos no âmbito regional; participar em entidades públicas de âmbito regional, designadamente no domínio dos transportes, águas, energia e tratamento de resíduos sólidos; planear a actuação de entidades públicas de carácter regional;acompanhar a elaboração dos planos de gestão de bacia hidrográfica e acompanhar a elaboração dos planos de ordenamento das áreas protegidas.

XVI – LEI TUTELA ADMINISTRATIVA

O Estado exerce a tutela administrativa sobre as autarquias locais[80].

Com efeito, na Administração autárquica vigora o princípio da sujeição à tutela estadual legalmente enquadrada, restrita à legalidade, e respeitando o princípio da proporcionalidade, de tipo inspectivo (através da Inspecção-Geral da Administração Local e do Governador-Civil do Distrito).

Esta matéria encontra-se disciplinada pela Lei nº. 27/96, de 1 de Agosto, que hoje enquadra o regime jurídico da tutela administrativa, ou seja, o conjunto de as regras a que estão sujeitas as autarquias locais e as entidades equiparadas (áreas metropolitanas, assembleias distritais e associações de municípios de direito público), bem como o respectivo regime sancionatório.

O objecto da tutela administrativa consiste na verificação do cumprimento das leis e regulamentos por parte dos órgãos e dos serviços das autarquias locais e entidades equiparadas, exercida através da realização de inspecções (verificação da conformidade dos actos e contratos dos órgãos e serviços com a lei), inquéritos (verificação da legalidade dos actos e contratos concretos dos órgãos e serviços, resultante de fundada denúncia apresentada por quaisquer pessoas singulares ou colectivas ou de inspecção) e sindicâncias (indagação aos serviços quando existam sérios indícios de ilegalidades de actos de órgãos e serviços que, pelo seu volume e gravidade, não devam se averiguados no âmbito de inquérito).

Os órgãos e serviços objecto de acções de tutela administrativa encontram-se obrigados à prestação de informação e sujeitos a deveres de cooperação com as entidades de averiguação.

A titularidade dos poderes de tutela é do Governo, sendo assegurada, de forma articulada, pelos Ministros das Finanças e do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, no âmbito das respectivas atribuições departamentais, e ainda pelo Governador-Civil.

As inspecções são realizadas regularmente através dos serviços competentes, de acordo com o plano anual superiormente aprovados, os inquéritos e as sindicâncias são determinados pelo competente membro do Governo.

Os relatórios das acções inspectivas são apresentados para despacho do competente membro do Governo, que, se for caso disso, os remeterá para o representante do Ministério Público legalmente competente. Quando ocorrerem situações susceptíveis de fundamentar a dissolução de órgãos autárquicos ou de entidades equiparadas (no caso de se tratar de órgão executivo, deve ser solicitado parecer ao respectivo órgão deliberativo, a emitir por escrito no prazo de 30 dias), ou a perda de mandato dos seus titulares, o membro do Governo deve determinar, previamente ao envio do relatório, a notificação dos visados para, no prazo de 30 dias, apresentarem, por escrito, as alegações tidas por convenientes, juntando os documentos que considerem relevantes. Só depois de apresentadas as alegações, emitido o parecer ou decorrido o prazo para tais efeitos, o Governo, no prazo máximo de 60 dias, remeterá o referido relatório ao Ministério Público.

Quanto às sanções a aplicar, o regime de tutela prevê que a prática, por acção ou omissão, de ilegalidades no âmbito da gestão das autarquias locais ou no da gestão de entidades equiparadas possa determinar a perda do respectivo mandato, se tiverem sido praticadas individualmente por membros de órgãos, ou a dissolução do órgão, se forem o resultado da acção ou omissão deste (sendo certo que a dissolução do órgão deliberativo da freguesia ou da região administrativa implica a dissolução da respectiva junta), num e noutro caso salvo justificação dos factos nos termos gerais de direito ou inexistência de culpa dos agentes.

No que diz respeito à perda do mandato, incorrem em perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos ou das entidades equiparadas que:

-sem motivo justificativo, não compareçam a 3 3 sessões ou 6 reuniões seguidas ou 6 sessões ou a 12 reuniões interpoladas;

-após a eleição, sejam colocados em situação que os torne inelegíveis ou relativamente aos quais se tornem conhecidos elementos reveladores de uma situação de inelegibilidade ja existente, e ainda subsistente, mas não detectada previamente à eleição;

-após a eleição se inscrevam em partido diverso daquele pelo qual foram apresentados a sufrágio eleitoral;

-pratiquem ou sejam individualmente responsáveis pela prática dos actos que são susceptíveis de dar origem à dissolução do respectivo órgão;

-incorrem, igualmente, em perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos que, no exercício das suas funções, ou por causa delas, intervenham em procedimento administrativo, acto ou contrato de direito público ou privado relativamente ao qual se verifique impedimento legal, visando a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem, mesmo que a verificação destes factos, ou de quaisquer factos que dão origem à dissolução do órgão abaixo discriminados, só se descubram em momento posterior ao da eleição, desde que a sua prática, por acção ou omissão, seja referente a mandato imediatamente anterior.

No que diz respeito à dissolução de órgãos, ela pode verificar-se em relação a qualquer órgão autárquico ou de entidade equiparada. Pode haver dissolução quando:

- não seja dado cumprimento às decisões dos tribunais transitadas em julgado, sem causa legítima de inexecução;

- se obste à realização de inspecção, inquérito ou sindicância, à prestação de informações ou esclarecimentos e ainda quando se recuse facultar o exame aos serviços e a consulta de documentos solicitados no âmbito do procedimento tutelar administrativo;

-se viole culposamente instrumentos de ordenamento do território ou de planeamento válidos e eficazes;

-se exija, de forma culposa, taxas, mais-valias, contrapartidas ou compensações não previstas na lei, em matéria de licenciamento urbanístico;

-não seja elaborado ou não seja aprovado o orçamento de forma a entrar em vigor no dia 1 de Janeiro de cada ano, salvo ocorrencia de facto julgado justificativo;

-não seja apreciadas ou não seja apresentadas a julgamento, no prazo legal, as respectivas contas, salvo ocorrência de facto julgado justificativo;

-se ultrapassem os limites legais de endividamento da autarquia, salvo ocorrência de facto julgado justificativo ou regularização superveniente;

-se ultrapassem os limites legais dos encargos com o pessoal, salvo também ocorrência de facto não imputável ao órgão visado;

-se incorra, por acção ou omissão dolosas, em ilegalidade grave traduzida na consecução de fins alheios ao interesse público.

As causas de inaplicação das sanções não interferem com a manutenção das obrigações a que os órgãos e seus agentes estão obrigados e não afasta a responsabilidade de terceiros que eventualmente se verifique.

No que se refere às decisões de perda de mandato e de dissolução, elas são da competência dos tribunais administrativos de círculo. As acções declarativas de perda de mandato ou de dissolução de órgãos autárquicos ou de entidades equiparadas são interpostas durante o prazo de cinco anos após a ocorrência dos factos, pelo Ministério Público, por qualquer membro do órgão de que faz parte aquele contra quem for formulado o pedido, ou por quem tenha interesse directo em demandar, o qual se exprime pela utilidade derivada da procedência da acção. Mas o Ministério Público tem o dever funcional de as propor no prazo máximo de 20 dias, após o conhecimento dos respectivos fundamentos.

Aliás, estas acções têm carácter urgente, seguindo os termos dos recursos dos actos administrativos dos órgãos da Administração local, com algumas modificações: o oferecimento do rol de testemunhas e o requerimento de outros meios de prova devem ser efectuados nos articulados, podendo cada parte dar um número máximo de 5 testemunhas sobre cada facto num total de 20, não havendo lugar à especificação e à elaboração do questionário nem à intervenção do tribunal colectivo, e os depoimentos são sempre reduzidos a escrito, sendo aplicável às alegações e aos prazos o preceituado nos nº.2 e 3 do artigo 6º° do decreto-lei n.° 267/85, de 16 de Julho, somente cabendo recurso da decisão que ponha termo ao processo, o qual sobe imediatamente e nos próprios autos, com efeito suspensivo, com observância do disposto nos nº.1 e 2 do artigo 115º.° do Decreto-Lei nº.267/85, de 16 de Julho.

Quanto aos efeitos das decisões de perda de mandato e de dissolução, os membros de órgão dissolvido ou os que hajam perdido o mandato não podem fazer parte da comissão administrativa que entretanto se deva constituir (independentemente da verificação ou não de renúncia ao mandato), salvo se tiverem votado contra os actos ilgais ou que não tiverem participado nas deliberações, praticado os actos ou omitido os deveres legais a que estavam obrigados e que deram causa à dissolução do órgão.

A condenação definitiva dos membros dos órgãos autárquicos em qualquer dos crimes de responsabilidade, previstos e definidos na Lei nº.34/87, de 16 de Julho, implica a inelegibilidade dos mesmos nos actos eleitorais destinados a completar o mandato interrompido e nos subsequentes que venham a ter lugar no período de tempo correspondente a novo mandato completo, em qualquer órgão autárquico.

No que diz respeito ao processo resultante da dissolução de órgãos, dissolvido o órgão deliberativo de freguesia ou de região administrativa ou o órgão executivo do município, é designada pelo governo uma comissão administrativa, cuja composição reflectirá a do órgão dissolvido, mantendo-se entretanto em funções os órgãos executivos até que tal designação se processe.

Quando a constituição do novo órgão autárquico implicar novas eleições por sufrágio directo e universal, o acto eleitoral deve ocorrer no prazo máximo de 90 dias após o trânsito em julgado da decisão de dissolução, salvo se no mesmo período de tempo forem marcadas eleições autárquicas gerais.

O disposto na lei da tutela não põe em causa as competências inspectivas do Governador-Civil em relação às autarquias locais, nos termos do Decreto-Lei nº. 252/92, de 19 de Novembro, sendo certo que lhe compete velar pelo cumprimento das leis e regulamentos por parte dos órgãos autárquicos, promover a realização de inquéritos aos órgãos e serviços das autarquias locais e associações de municípios do respectivo distrito, mediante solicitação dos respectivos órgãos deliberativos, aprovada pela maioria dos membros em efectividade de funções, participar ao agente do Ministério Público junto dos tribunais competentes das irregularidades de que indiciariamente enfermem os actos dos órgãos e serviços das autarquias locais e associações de municípios ou dos seus titulares, assegurar a observância dos actos administrativos e das decisões judiciais[81].

ÍNDICE

Introdução3

I-Introdução e fundamentos doutrinais13

1.1.Noção doutrinal de autarquia e de direito autárquico13

1.2.A inexistência de regiões autárquicas e a questão da regionalização administrativa15

1.3. Gestão autárquica e principio nomocrático17

II-Os princípios da autonomia, unidade nacional e solidariedade interterritorial. Aproximação aos conceitos de autonomia local19

III-A origem histórica das autarquias 32

IV-Traços estruturantes das organizações autárquicas39

V-Características gerais da administração autárquica44

VI-Criação de novos municípios 48

VII - Atribuições autárquicas51

7.1.Considerações gerais. Princípio da generalidade51

7.2. Cooperação técnica e financeira58

7.3. Nova delimitação das atribuições60

A)- Equipamento rural e urbano60

B)- Energia61

C)- Transportes e comunicações61

D)- Educação62

E)- Património, cultura e ciência63

F)- Tempos livres e desporto64

G)- Saúde65

H)- Acção social66

I)- Habitação67

J)- Protecção civil67

L)- Defesa do consumidor68

M)-O planeamento local e a promoção do desenvolvimento68

N)- Ordenamento do território, urbanismo, ambiente e defesa do património cultural72 O)-Saneamento básico 74

P)-Polícia municipal81

Q)- Cooperação externa 97

VIII - Organização do poder autárquico e competências dos órgãos municipais117

8.1.Organização do poder autárquico117

8.2.As competências dos órgãos autárquicos 118

8.2.1.Competências dos órgãos municipais118

8.2.2.Competências dos órgãos das freguesias129

8.2.3. As atribuições e competências dos órgãos das regiões administrativas135

IX- Democracia representativa, democracia directa e instituto do referendo139

X - Poderes de auto-organização autárquica145

XI - Publicidade e transparência dos actos da administração autárquica 151

XII -Tutela estadual sobre o poder local, dissolução dos órgãos e perda dos mandatos152

XIII - Finanças das autarquias157

XIV - Direito empresarial público infra-estatal163

XV - Associações intermunicipais171

XVI – Lei tutela administrativa182