CONDESSO, Fernando dos Reis –Os fundamentos da ideia regionalizadora e o papel do professor Eurico de Figueiredo no processo referendário da década de noventa.Porto: CEPESE, 2005, pág. 165-194

  Nos termos do Decreto do Presidente da República n.º 39/98, de 1 de Setembro[1],  foi convocado um referendo sobre a instituição em concreto das regiões administrativas, ou seja, sobre as áreas das futuras regiões autárquicas supramunicipais, constitucionalmente previstas desde o texto originário e reafirmado por unanimidade parlamentar na década de noventa, o qual se efectivou no dia 8 de Novembro de 1998.

As questões colocadas eram as seguintes: a)  A primeira, dirigida a todos os cidadãos eleitores recenseados em território nacional, com a seguinte formulação: «Concorda com a instituição em concreto das regiões administrativas ? »[2]; b)  A segunda, dirigida aos cidadãos eleitores recenseados em cada uma das regiões criadas pela Lei n.º 19/98, de 28 de Abril, com a seguinte formulação: «Concorda com a instituição em concreto da região administrativa da sua área de recenseamento eleitoral.»

O referendum viria a ser desfavorável ao mapa e regionalização propostos pelo Governo[3].

Este acto foi precedido da criação de um movimento denominado Portugal Plural[4] e de um Congresso Nacional sobre o tema, onde se integraram e participaram figuras de destaque da vida política e académica portuguesa, um e outro liderados pelo Professor Doutor EURICO DE FIGUEIREDO[5],

Historicamente, as regiões administrativas «nasceram de um duplo imperativo, económico e técnico, e não apenas de uma vontade política de reconhecer uma qualquer identidade regional»[6]. Aliás, hoje, a razão fundamental mobilizadora do fenómeno regionalizador, bebida precisamente na lição da história e da análise da evolução do desenvolvimento económico-social a níveis infra-estatais, prende-se com a necessidade de acelerar o bem-estar das populações, em Estados com assimetrias de desenvolvimento. E isto independentemente da questão da existência ou não de regiões naturais e culturais[7]. Não é importante discutir a questão da «regionalização natural»[8] ou a de uma  eventual regionalização assente na ideia de complementaridade [9].

O aparecimento de estruturas regionais, convencionalmente organizadas, «deve transformar-se num factor de minoração, e se possível de erradicação, daqueles graves problemas que a Administração Pública vem resolvendo e a que não tem sabido por cobro», pois «as regiões não vão criar novos serviços: antes vão receber serviços da Administração Central, fazendo um aproveitamento e gestão dos meios materiais e humanos muito mais eficiente que a Administração Central o pode fazer»[10]. A regionalização leva, «não (...) à duplicação de serviços», antes à «transferência de meios da Administração Central para a Regional», pelo que «não haverá sobrecarga de despesa, uma vez que se pretende que a maior eficácia obtida se traduza em poupança nos orçamentos»[11].

Podem enumerar-se quatro causas para a regionalização, ligadas aos seguintes objectivos: a preservação e aproveitamento de identidades culturais, étnicas, «linguísticas», geográficas; o reequilibro da responsabilidade entre cidadãos e funcionários, garantindo mais órgãos eleitos; a procura de uma melhor localização das decisões e o aligeiramento da sobrecarga administrativa do Estado e da sua Administração Central (eu diria Administração Geral, quer central quer periférica)[12].

Deve destacar-se que «as regiões são subsistemas do sistema nacional, onde se integram» e há «equipamentos sociais e produtivos, há projectos económicos e infra-estruturas de desenvolvimento científico e tecnológico, que não têm uma função meramente municipal e só são visíveis a nível regional, extravasando alguns mesmo para o âmbito multirregional»[13], como acontece com o desenvolvimento económico e social da região, o ordenamento territorial, a preservação do ambiente, a valorização do meio natural e cultural e a qualidade de vida das populações, tudo «objectivos gerais de desenvolvimento regional, cuja especificação dependerá das condições geo-económicas, políticas e humanas de cada região concreta»[14].

Em Portugal, a Lei Quadro da Regionalização, aprovada em 1991, pela Assembleia da República, define onze áreas de atribuição que constituirão objectivos da acção das regiões administrativas, a saber[15]: desenvolvimento económico e social; ordenamento do território; ambiente e conservação da natureza e recursos hídricos; equipamento social e vias de comunicação; educação e formação profissional; cultura e património histórico; juventude, desporto e tempos livres; turismo; abastecimento público; apoio às actividades produtivas; e apoio à acção dos municípios[16].Assim, aqui, «o carácter de instrumento de democratização, de racionalização e de qualidade da organização administrativa que caberia às regiões tem sido privilegiado no caso do continente», aparecendo a região configurada, «em diversos casos, menos como uma entrega de poder a comunidades populacionais que o reivindicam e mais como um instrumento de ordenamento do território, de planeamento, de organização da Administração Pública, em termos descentralizados, de partilha vertical de poder, de mobilização de recursos endógenos para o desenvolvimento, de eficiência na gestão de recursos, etc.»[17].

As matérias de atribuições das futuras regiões estão concebidas[18] para terem em conta «as assimetrias e as diferenças de desenvolvimento económico, para que possam transformar-se nos principais catalisadores do desenvolvimento harmonioso do país, quebrando o isolamento das zonas periféricas e tornando-as reciprocamente complementares»[19]. Em termos de planeamento, em causa está o levar a que «a dinâmica dos sistemas regionais seja incorporada no próprio processo de planeamento»[20].

Uma visão realista da regionalização assenta na ideia de que esta não implica, por si só, a reforma do aparelho de Estado[21]; pode favorecer o desenvolvimento regional, embora, só por si, não garanta a inversão das forças económicas[22]. E a eficácia da regionalização não está, necessariamente, correlacionada com o volume dos respectivos meios financeiros, pois a qualidade dos recursos humanos e a imaginação e dinamismo das suas novas lideranças são vitais para o seu impacto positivo [23].

Tudo isto, exige que a definição das atribuições regionais, na lógica da distribuição do poder global, seja enformada e de modo interligado, por cinco princípios essenciais: coordenação, parceria, igualdade, coerência espacial e mobilidade. Isto é, as funções transferidas para as Regiões devem prever «a possibilidade de melhorar a alocação dos recursos e um efectivo valor acrescentado (ou em termos de eficácia ou em termos de participação dos cidadãos)» (princípio da coordenação), que o «exercício das competências regionais deve conduzir ao reforço das articulações e parcerias entre a Administração Central e a Administração Local e entre o sector público e o sector privado» (princípio da parceria), que as competências regionais se traduzam, «de preferência, na mobilização dos serviços de acção dos outros», pois as Regiões deveriam ter sobretudo um papel impulsionador de políticas, deixando a outros a sua execução (princípio da centralização e da mobilização), sem regionalizar «funções em que possa haver um sério risco de as diferenças de meios e opções entre as Regiões conduzirem a desigualdades nas condições de acesso dos cidadãos a serviços essenciais» (princípio da igualdade), e «as funções relacionadas com as matérias que relevam da concorrência inter-regional» ou as «funções que apresentam fortes externalidades sobre outros espaços regionais» devem permanecer como atribuições gerais do estado (princípio da unidade e coerência territorial)[24].

A regionalização leva a um planeamento local com uma lógica endógena, de implosão progressiva e perequitiva do desenvolvimento[25]. Como se referiu, no FORUM 2000, do ISCSP-UTL, referiu-se que a questão fundamental se prende com a descoberta das «vias que assegurem o encontro entre a política de desenvolvimento nacional, que vem sendo veiculada, a nível regional, pela Comissão de Coordenação Regional (extensão da Administração Central), e os processos de planeamento local e inter-municipal conduzido pelos municípios», o que «só é alcançável por vontade própria e não por imposição de qualquer nível de poder ou sequer da reivindicação de outros grupos de interesses»[26].  Mas não será que «A criação de regiões administrativas abre um novo espaço de poder entre a Administração Central e os municípios, cuja utilidade para o planeamento estará sobretudo na promoção do encontro entre as políticas nacionais e locais através do fortalecimento dos valores de cooperação intra e inter-níveis e do apoio à aplicação do princípio de subsidariedade (e seus limites)», num «novo contexto», em que o planeamento físico e regional e a operacionalização da sua execução tem todo o sentido «se forem efectivamente transferidas competências da Administração Central para os órgãos das regiões neste âmbito, bem como os meios necessários à execução de planos, designadamente dos PROT e programas integrados e sectoriais de âmbito regional», sem prejuízo de que «os municípios se revejam nos órgãos regionais quanto à defesa das políticas de ordenamento supra-municipais e cooperem activamente na sua prossecução»[27], o que é coisa distinta, embora importante na lógica, não representativa, mas participativa global, de impulsos from below.

Quanto à questão das finanças locais num Estado regionalizado, este tema em Portugal tem merecido um debate incipiente ou pré-orientado. Sinteticamente, importa referir que no FORUM 2000 do ISCSP se defendeu uma solução continuísta, segundo a qual «A opção por um regime de receitas regionais assente, não em dinâmicas de fiscalidade local, ou da sua afectação directa às regiões, onde são cobradas, mas, pelo contrário, em uma participação em receitas gerais do Estado, e distribuída entre as regiões por critérios tendentes a assegurar um carácter redestributivo pode constituir um factor de aproximação dos índices de desenvolvimento entre as várias regiões»[28].

Outra preocupação dos economistas regionais, liga-se à questão dos possíveis efeitos do fornecimento de bens públicos numa dada região. Referindo-se ao tema em termos de lógica municipal, TIAGO PEREIRA considera que «Um fornecimento eficiente dos bens públicos locais requer, ainda, que não haja efeitos externos entre municípios vizinhos, ou seja, que os contribuintes (munícipes) e beneficiários sejam aproximadamente os mesmos». E acrescenta que, «Na presença de efeitos externos positivos (negativos) existem benefícios (custos) para os munícipes de concelhos vizinhos que não contribuem, pelo que se espera que o nível de fornecimento dos bens sejam abaixo (acima) do nível óptimo», fenómeno que «é evidente no que toca à relação entre municípios centrais (por exemplo os municípios de Lisboa e Porto) e os municípios suburbanos. Os residentes nos subúrbios que trabalham nos municípios centrais usufruem de benefícios nesses municípios (estacionamento de acesso público, jardins, rede viária) sem para isso contribuírem, conduzindo a um fornecimento insuficiente destes bens e podendo dar origem a uma situação de stress fiscal municipal»[29]. O mesmo autor, tendo estudado a capitalização da contribuição autárquica, nas várias regiões, analisando «cada um dos impostos separadamente», verificou que «o Algarve (18 contos/hab.), Lisboa e Setúbal (9 contos/hab.) e Entre Douro e Minho (6 contos/hab.) são as regiões que geram maior capitação de contribuição autárquica». E que, por outro lado, «é nas regiões dos «Açores, Trás-os-Montes e Alto Douro e Madeira que esse valor é mais baixo, não excedendo os 3 mil escudos por habitante». E, também quanto à SISA, a «situação é semelhante, o que comprova as dificuldades que estas regiões têm em gerar receita própria». Assim conclui que, em termos «de pesos relativos, a contribuição autárquica é mais importante na receita fiscal para o Algarve, Trás-os-Montes e Alto Douro, Beira interior e Açores e é menos significativa como receita fiscal para Lisboa e Setúbal, Madeira, Alentejo e Entre Douro e Minho». Já no que concerne ao IVA do turismo, «este apresenta maior expressão no Algarve e Madeira»,e o imposto sobre veículos aponta para «valores mais significativos para os Açores e Trás-os-Montes e Alto Douro»[30].Ora, «quanto menor for o grau de autonomia fiscal, maior a importância que um sistema de subvenção terá em determinar a posição fiscal das autarquias locais, sejam elas municípios ou regiões administrativas», sendo certo que numa óptica de desenvolvimento, «parece ser desejável que se introduzam os incentivos para que uma região desenvolva uma base económica minimamente sólida, a fim de que possa alargar a sua base tributária e, consequentemente, a capacidade de gerar receitas fiscais de forma endógena». Assim, uma coisa parece segura para TIAGO PEREIRA, é que a «manutenção de elevadas transferências per capita para as regiões menos desenvolvidas poderá (...) ter, como efeito perverso, um incentivo ao atraso económico das regiões»[31]. No entanto, não pode esquecer-se que «o regime de subvenção da Administração Central e da União Europeia, favorável às regiões menos desenvolvidas do continente, conseguiu que essas regiões disponham hoje de equipamentos colectivos e serviços públicos em alguns casos melhores, do ponto de vista do capital físico (infra-estruturas), que os das regiões mais desenvolvidas», mas isso, «não arrastou consigo nem uma melhoria do capital humano (médicos, professores, etc.) nem o desenvolvimento económico sustentado dessas regiões, que continuam na sua maioria, em processo de despovoamento». Com esta constatação, não se pretende contestar o interesse da intervenção incentivadora, pois, como bem refere o autor, estamos perante um problema de insuficiência, não de rejeição. Isto é, «o modelo de financiamento regional é importante como pano de fundo da descentralização política e administrativa», mas deve ser complementado «com medidas de âmbito mais micro-económico (de benefícios e incentivos fiscais aos investimentos), se se quer chegar a um maior desenvolvimento das regiões menos desenvolvidas»[32]. Ora, aqui a regionalização também ganha significado, pois «a criação das regiões administrativas contribuirá necessariamente para aproveitar de uma forma mais racional, sistemática e coerente as potencialidades que a União Europeia oferece para a correcção das assimetrias existentes entre as diversas regiões europeias preenchendo os três níveis de integração regional consagrados pela União: NUTS[33] 1: Continente, Açores e Madeira; NUTS 2: Regiões Administrativas e NUTS 3: Municípios ou agrupamentos de municípios.

As Regiões devem ser a base gestionária dos fundos comunitários, destinados a programas operacionais de âmbito regional. Elas devem geri-los e efectivar a sua coordenação, em sentido ascendente e descendente, isto é, em «estreita cooperação com a administração municipal e com o Estado»[34].

Quanto à questão do modelo espacial adequado de regionalização e às funções a que a regionalização deverá prevalentemente satisfazer, JOÃO SARAIVA afirma que a prevalência deve ser dada às «funções de desenvolvimento económico, social e cultural, inscrito no projecto constitucional». Devem ser elas a determinar «o modelo espacial de regionalização do país e não considerações especificamente geográficas ou de simples planeamento económico». E, por isso, «o modelo espacial de regionalização deverá adequar-se à possibilidade de inserção de mecanismos e instrumentos de planeamento». Isto é, devem estimular e garantir «as finalidades de desenvolvimento económico e social do país, a justa repartição de recursos, a descentralização de políticas e a participação, na elaboração dos diversos planos e programas nacionais, bem como a elaboração e execução dos planos e programas de acção regional, sectoriais e locais», considerando «as especificações das áreas metropolitanas a admitir no interior do espaço regional», como «espaço de desenvolvimento integrado, espaço de expressão geográfica mais reduzida, com características de desenvolvimento e afirmação sócio-cultural específicas». E deverá prosseguir o «alargamento da esfera de auto-governadas populações e confirmar a possibilidade de estabelecer um subsistema administrativo à escala regional, de forma a garantir a proximidade das decisões das populações abrangidas, mediante a descentralização de funções, meios financeiros, técnicos e humanos, provenientes da Administração Central». E deve ser pioneira em soluções modernizadoras da Administração Pública como administração aberta, participada, mobilizada e orientada para o desenvolvimento, com formas de descentralização e de desburocratização.

O futuro modelo espacial de regionalização e sua institucionalização[35] tem de potenciar a autonomia e um real poder autárquico infraregional num quadro de ampla cooperação inter-municipal e estadual[36]. Alheia à concepção de um mapa artificial anacrónico e distantes da solidiriedades funcionais historicamente construídas, como o que fora proposto e rejeitado em referendo para a criação das regiões administrativas  portuguesas[37].

Mapa proposto e rejeitado em referendo para a criação das regiões administrativas  portuguesas:

Fonte: LOPES, José -Regionalização: Portugal e as experiências na União Europeia. Coimbra: CEFA – Centro de Estudos e Formação da Administração. (Colecção Actas). Junho de 1997; p.267.

Não podemos deixar de partilhar esta visão das coisas. Com efeito, em termos de Desenvolvimento Regional, são várias a razões «que justificam a necessidade da formulação e implementação da política regional e dos planos», por um lado as «dificuldades que se levantam às políticas de âmbito nacional em face da existência de regiões-problema»[38] e a «necessidade, generalizadamente sentida de dar concertação e eficiência às acções de política global e política sectorial[39], e a de criar uma base espacial integradora para as próprias acções da política urbana»[40]. Outro aspecto a ponderar, é a necessidade da evolução dos processos estar sempre subordinada a relações de interdependência de vária ordem a cuja consideração se tonará mais fácil, à medida que nos aproximamos das escalas mais elementares a que os problemas se manifestam[41]. Porém, a necessidade das políticas a dos planos encontra fundamentação evidente ao nível dos próprios problemas e dos objectivos do Desenvolvimento Regional. Para tal, deve ser estabelecido um processo de controlo, que SIMÕES LOPES também designa de planeamento, que, «nas economias de mercado, é apenas indicativo», mas que, de qualquer maneira, «deve assentar no pressuposto básico de que o espaço não é em elemento neutro»[42]. O planeamento, pode ser considerado numa «perspectiva adaptativa» ou «passiva», onde o espaço é tido como um elemento neutro, a evolução do sistema espacial (físico) processa-se, apenas, por forma a atingir a satisfação das necessidades do processo económico. Ou então, numa perspectiva «desenvolvimentista» ou «activa», em que ficam em primeiro plano as relações entre desenvolvimento e evolução espacial numa «concepção dinâmica»[43], procurando-se chegar a um modelo que vise o desenvolvimento. A organização espacial surge frequentemente apontada como meio para o desenvolvimento, mas mais que meio será também objectivo sempre que os aspectos quantitativos do crescimento não se imponham como fim e sobretudo quando o desenvolvimento se aferir por condições de acesso das populações aos bens a serviços básicos e às oportunidades em geral[44]. A análise das teorias do desenvolvimento regional revela factores actuantes à escala regional, cujo menosprezo pode dificultar o processo de desenvolvimento e cuja correcta consideração pode ao contrário facilitá-lo. Uma escala regional suficientemente pormenorizada possibilita o diagnóstico dos problemas, sempre diferenciados, ao permitir a identificação dos factores que os condicionam e que têm de ser tidos em conta na procura das soluções. Esses factores podem ser agrupados em naturais, humanos, económicos e institucionalo-políticos (de enquadramento)[45]. Não há nenhuma actuação de política sectorial, cuja implementação possa ser feita fora de um contexto espacial concreto que deverá impor a necessidade de considerar as suas características estruturais. As políticas sectoriais podem existir isoladamente, mas terão nesse caso caracter abstracto, porque, para acontecerem efectivamente, têm de ponderar a estrutura regional de implantação, sob pena de correrem riscos de insucesso, cuja amplitude pode ser, aliás, mascarada, exactamente por um nível de agregação mais elevado. A política regional não pode ser uma categoria de políticas, pois para ser eficaz tem de ser a síntese das políticas, que dela necessitam para se efectivarem de forma coerente e consistente, em face dos objectivos globais e sectoriais. O desenvolvimento nacional é a resultante do desenvolvimento regional. Este não pode deixar de ser visto numa perspectiva integradora, seja através da consideração dos factores específicos das regiões, de uma panorâmica de desenvolvimento ou através da conciliação, compatibilização a hierarquização dos objectivos de desenvolvimento e crescimento. A política regional tem de ter imperiosamente, carácter integrador; e é ao nível regional e particularmente local a que os problemas se manifestam, que grande parte dos conflitos têm de ser resolvidos. Uma hierarquização correcta dos objectivos e uma orgânica político-institucional apropriada podem eliminar muitas das questões. O interesse pelos estudos de políticas regionais surge, sobretudo, como fruto de problemas específicos à escala regional, que acabam por ser dificilmente resolvidos a escalas nacionais e não o virão a ser, a não ser em termos de impulso e apoio, ou apenas assistencialmente, em escalas europeias. Há diferentes concepções das políticas e dos planos, em relação às quais é necessário tomar posição. De um lado, as que se encaminham no sentido de admitir a necessidade de desagregação, numa via que poderá designar-se de ‘regionalização dos planos nacionais’ e em que as regiões ficam a ser simples ‘objectos de planeamento’. De outro lado, as que defendem a necessidade de ver nas regiões autênticos ‘sujeitos de planeamento’, a eles cabendo a definição dos objectivos e das estratégias e o controlo da sua execução, havendo naturalmente que promover a conciliação entre os vários planos regionais e locais, e os acomodar dentro das capacidades globais dos meios. A última opção, sendo a «mais difícil do ponto de vista operativo», é à partida a mais prometedora em termos da eficácia potencial, indo no sentido do ‘planeamento compreensivo’. Importa destacar que esta abordagem sistémica, ao tomar as regiões como componentes de um todo organizado, lhes atribui um papel fundamental no âmbito das relações que se estabelecem entre as componentes e entre elas e o todo. A gestão de um sistema regional implica a definição dos objectivos, a inventariação dos meios e o controlo da evolução do sistema. A formulação de objectivos deve ser tomada necessariamente como predecessora de qualquer tentativa de elaboração de estratégias. Há objectivos últimos que são finais e há os instrumentais que são meios. No entanto, tudo depende da escala, quer temporal, quer espacial, em que se trabalha. O desenvolvimento tem de ser considerado um fim último e o crescimento apenas um meio, um dos meios que poderá criar condições para que o primeiro seja atingido, sempre numa óptica de longo prazo. Fundamental será, do mesmo modo, que os fins últimos sejam susceptíveis de avaliação para que o processo de planeamento não seja arbitrário e o controlo venha a ser concretamente possível. E não menos importante, o processo de participação, que ao nível dos fins se localizará na instância política representativa mais elevada, tem de estender-se às outras instâncias participativas, aos níveis inter-regional, regional e local, para que a eficácia e a validade possam vir a ser asseguradas. Quanto aos objectivos, nem sempre são quantificáveis, o que se justifica devido à existência de determinados aspectos qualitativos, como os culturais a estéticos, associados a valores. O fim último é o desenvolvimento, qualificado ainda por preocupações de justiça económica a social, equilíbrio ecológico, defesa do ambiente a qualidade de vida: As formas de o atingir, os objectivos podem sintetizar-se na organização do espaço, única via de criação de condições de acesso válidas a bens a serviços básicos. Isto é, devem ser as Regiões os sujeitos de planeamento e não apenas as sujeitas ao planeamento. As teorias de Desenvolvimento Regional, especialmente as de índole económica preocupam-se fundamentalmente com o crescimento regional e podem ser arrumadas em dois grandes grupos, consoante o tomam como «crescimento visto de fora» da região ou «crescimento visto de dentro»[46]. No primeiro, cabem as tentativas de explicação que se apoiam sobre os mecanismos subjacentes à transmissão do crescimento económico no espaço, enquanto no segundo a atenção se concentra no processo interno à região.

A realidade portuguesa caracteriza-se por um quadro espacial de dualismo profundamente marcado em que os desequilíbrios regionais se agravam num processo que é já cumulativo. Em Portugal, existem várias regiões com características próprias, que interactuam entre si. No entanto, não nos podemos esquecer que o nosso país não se encontra isolado, estando inserido num contexto mais vasto, desde logo o Ibérico, onde estabelece relações que é importante equilibrar. Para tal, o crescimento deveria ser efectuado de uma forma concertada com o devido controlo, tendo em conta a assimetrias regionais, que muitas vezes são também assimetrias sociais[47].

Fonte: FRIEDMAN .-Territory and Function. University of California, 1979, apud SOTELO NAVALPOTRO, J.A. -Modelos de Organizaión y Desarrollo regional.Madrid: IUCA, s.d., p.43. Sobre a intervenção ública no território, ver, ainda, SOTELO NAVALPOTRE, J.A. –Modelos de Organizaión y Desarrollo regional. .Madrid: IUCA, s.d., p.42.

Em 1987, dizia SIMÕES LOPES que, em Portugal, a política regional, per se, era, praticamente, inexistente, embora, de há muito, se falasse nos desequilíbrios regionais e na necessidade de os corrigir. Hoje, tendo presente o modo de criar e a autoria dos planos regionais, chamados de Desenvolvimento Regional ou de Ordenamento Territorial, podemos continuar a dizer que o verdadeiro planeamento regional, capaz de desenvolver as regiões segundo os seus recursos e dinâmicas, ainda não chegou.

Com efeito, como assinala o mesmo SIMÕES LOPES, não há política que, na prática, aconteça fora do contexto regional, assim como é inteiramente descabido falar da política regional como mais uma categoria de políticas. Tudo começa nas regiões a termina nas regiões, porque há necessidade da política se aproximar das pessoas. O desenvolvimento nacional é afinal a resultante do desenvolvimento regional, é o desenvolvimento regional. A regionalização é um factor de crescimento e desenvolvimento económico.

Os objectivos essenciais de um Estado europeu são a construção de uma sociedade livre, justa e solidária[48], não podendo deixar de lhe caber um conjunto de tarefas fundamentais entre as quais está a realização do bem-estar social, com a melhoria da qualidade de vida das populações e a minimização das  desigualdades entre os cidadãos[49], designadamente os que vivem em territórios diferentes. Por mais liberal que seja a filosofia económica e social, compete sempre aos poderes públicos estabelecer os quadros gerais em que toda a actividade económica deve desenvolver-se e que traduz o processo orgânico de satisfação de necessidades humanas mediante a afectação de bens materiais raros a fins alternativos individuais ou sociais, privados, comunitários ou públicos[50].

Como refere JOÃO CRAVINHO[51], uma democracia europeia verdadeiramente moderna carece de uma reforma da Administração Pública que, no caso português, é ainda hoje marcada por um excessivo centralismo que afecta negativamente a eficácia das políticas públicas e torna as decisões administrativas lentas[52]. A modificação do relacionamento entre os cidadãos e o Estado constitui um verdadeiro desafio que só poderá ser ganho, embora a longo prazo, através do processo de descentralização[53]. E, desta modificação de relacionamento, deverá ainda resultar a desconcentração de muitos serviços[54].

O desenvolvimento harmonioso é o primordial objectivo da instituição das regiões administrativas, pois elas estão vocacionadas para actuar nos domínios do planeamento, da programação das políticas públicas e da afirmação das potencialidades regionais[55]. Ora, a meta subjacente à criação das regiões administrativas é precisamente o aumento da eficiência do Estado, na medida é que tal permite tornar as decisões mais céleres, mais participadas e mais próximas dos destinatários[56]. As regiões administrativas, a criar em Portugal, por previsão constitucional, constituirão autarquias locais de nível intermédio, entre o Estado e os municípios, vocacionadas para intervir ao nível do planeamento[57] e da definição das prioridades de actuação do sector público em cada uma das regiões[58]-[59]. A regionalização deverá pois, procurar criar capacidades adicionais de intervenção nos espaços regionalmente partilhados, promovendo a solidariedade e a cooperação entre municípios e entre regiões, evitando o egocentrismo da capitalidade nacional e dos municípios, contribuindo, assim, desta forma para a coesão e a coerência nacionais[60]. E o aproximar as estruturas e pólos de decisão administrativa dos cidadãos deve ser outra das metas a atingir pela regionalização[61]. Há que referir o facto das estruturas intermédias de poder existentes em certos Estados europeus desenvolvidos, como a Bélgica, a Holanda e a Dinamarca, terem, em média, menor área e menos população do que teriam as regiões administrativas de Portugal[62].

As grandes dificuldades que possam surgir aquando da divisão do país em regiões não deveriam provocar pelo menos pelas razões apresentadas, a inviabilização do processo de regionalização[63]. Pois, como resulta da Constituição (princípio da aproximação dos serviços aos cidadãos, princípio da desconcentração, princípio da descentralização, promoção do princípio da participação) e é universalmente aceite, administra melhor os interesses públicos quem se encontra mais próximo dos titulares desses mesmos interesses[64].

Em termos de regionalização, tem especial relevo a temática do enquadramento teórico da planificação territorial e do ordenamento do território e o planeamento. O plano é o instrumento básico do ordenamento do território, pois este concretiza-se sobretudo na aprovação pelas entidades públicas de planos elaborados de acordo com uma tipologia e regras pré-definidas, para permitir a audição de todas as entidades da Administração com responsabilidades nos diversos sectores implicados e dos particulares enquanto interessados directos, pela sua legação real aos solos considerados ou enquanto cidadãos interessados no respeito de padrões de legalidade e qualidade do ordenamento.

As definições, conceitos e princípios sobre planeamento decorrem de diferentes «visões de planeamento», que podem ser questionadas, como o faz, v. g., FRIEDMAN, que se demarca daquela visão normalmente seguida e «preside na prática, em geral, aos processos de planeamento territorial efectivamente desenvolvidos, de cuja metodologia, ligada  à escola de pensamento que designa de «análise de políticas» se demarca, defendendo que «the time would therefore seem to be ripe for a new conceptual approach», mas a que, no entanto, reconhece importante actual («The rational-choise model of planning has stagnated for nearly two decades»)[65]-[66].

Na linguagem anglo-saxónica, não há dois termos distintos para designar planificar e planear, planificação e planeamento, apenas se usa to plan e planning. Assim, o planning é definido por FALUDI, em 1973, como «a rational process of thought and action which ultimately aims, as science does, at promoting human frowth». Un década depois, em 1983, por FROR, como «the process of preparing a set of decisions for action in the future, directed at archieving goals by preferable means», e na década seguinte, em 1993, HALL dirá que «Planning, as a general activity, is the making of an orderly sequence of action that will lead to the achievement of a stated goal or goals»[67]. ROMÀ transcreve a definição de D. KEEBLE, segundo a qual ele é «el arte e la ciencia de ordenar el uso del suelo y el emplazamiento de los edificios con el máximo grado posible de economía, comodidad y belleza»[68]. ANTÓNIO PAIS ANTUNES, fazendo a síntese operacional entre várias perspectivas, considera que o «planeamento territorial é a actividade realizada pela Administração no sentido de definir as orientações e as medidas (disposições e acções) susceptíveis de promover, de forma tão adequada quanto possível, o desenvolvimento global de um dado sistema territorial»[69], que é o «conjunto formado pelas actividades realizadas numa dada área e pelos fluxos gerados por essas actividades, e ainda pelos espaços onde essas actividades se desenvolvem e pelas redes por onde esses fluxos circulam»[70]. Em Portugal usa-se, normalmente, o termo planeamento, mas mesmo que utiliza o vocábulo planificação, os dois termos aparecem com o mesmo significado, enquanto em Espanha, a doutrina usa dominantemente os mesmos termos para traduzir realidades de intervenção material, territorial e institucional diferentes, falando-se de planificação económica, planificação territorial, talvez até porque sempre comunga algo dos objectivos económicos, embora situados, e planeamento urbano, em princípio puramente físico, sendo certo que por detrás destas distinções há diferentes atribuições materiais e portanto territoriais de poderes legislativos e administrativos, num fenómeno d descentralização que vai desde o Estado aos municípios, passando pelas CCAA.

A planificação em países democráticos pode ser definida como a positivação e cartografização de linhas de acção orientadas à prossecução de objectivos pré-fixados pelos representantes legítimos da Comunidade, a que se reportam as intervenções prospectivadas sobre o território, isto é, pelo legislador e pela Administração pública. Como refere ROMÀ PUJADAS, «Dentro del campo de la ordenación del territorio, planificar implicará trazar unas líneas de acción dirigidas a alcanzar unos determinados objetivos territoriales»[71], ou, talvez, numa perspectiva menos neutra, pois cada vez mais integradora de políticas com influência no território e de ordenamento sustentável, prosseguir objectivos territoriais, físicos, e conjugar objetivos sectoriais, designadamente de desenvolvimento económicos e ambientais, num território considerado[72]. No fundo, como refere GIANNINI, a acção de planificar decide sempre acerca d autilização dos recursos existentes[73].

A análise territorial, independentemente do seu enquadramento legal, nunca poderia ser anómica, no sentido de que sempre teria de obedecer a regras lógicas de encadeamento do seu iter racional, sem as quais não lograria os objectivos do ordenamento correcto do território. Há um ciclo procedimental natural à sua elaboração, de natureza técnica, indisponível para o próprio legislador,  que implica um conjunto de fases que vão desde o levantamento das situações, designadamente das potencialidades, e diagnóstico dos problemas, isto é, análise da realidade territorial em presença, isto é, do «modelo existente», a transformar, seguida da conjecturação dos objectivos adequados e possíveis, em termos do novo modelo a construir, o modelo proposto para o território considerado, a resultar da prognose, antecipação do futuro, determinações, interdições e medidas do plano, composto no final por uma parte escrita, o relatório justificativos da proposta e descritivo do procedimento, o regulamento impositivo do agir conformador com os objectivos traçados e a planta ou carta, traduzindo graficamente, melhor geograficamente, as orientações e determinações aprovadas. Embora esta descrição tão linear esconda uma natureza sempre inacabada[74], exigindo a atenção cíclica à evolução da comunidade e readaptação à margem de fuga da colectividade à prognose e consequente disponibilidade para a abertura a alterações e revisões, impostas também pelas circunstâncias e o «progresso»[75]-[76].

                Figura I.4:As escalas territoriais e os níveis de desequilíbrios regionais:

Fonte: ROMÀ PUJADAS e FONT-oc, p.75, Fig.3.5.

O ordenamento territorial regional mexe, hoje, com a globalização, pelo que tem um importância determinante na organização do espaço europeu a todos os níveis, desde o supranacional ao estadual, regional e local, e esta tem de assumir o desafio que ela cria: Mas esta dinâmica admite a consideração de valores próprios, das diferenças regionais, pelo que as qualificações de um território e a afirmação da sua identidade devem ser tidos como tendo elementos-chave para as estratégias de desenvolvimento regional[77]. A Península apresenta, em geral, regiões fortemente litoralizadas, com algumas áreas metropolitanas, normalmente no litoral, e com vastos territórios do interior fronteiriço com baixa densidade populacional, de povoamento tendencialmente disperso, com escassez de capitais e de recursos humanos qualificados, caracterizando fortemente esta interioridade desta peninsularidade europeia, em geral periférica, impondo intervenções adaptadas dos poderes públicos, a vários níveis. O governo da Estremadura adoptou um modelo territorial cuja tipologia base de configuração passa por acções sobre o meio físico, de fortalecimento e reequilíbrio da malha urbana, sobre as áreas rurais e programas de dinamização territorial[78]-[79].

Quadro I.3: Mudanças nos instrumentos de política regional

Fonte: ROMÀ -oc, p.85.

Em geral os modelos de organização territorial das regiões têm de ter presentes os elementos relevantes que potenciem o desenvolvimento e o ordenamento racional, desde «as características do relevo, do solo e coberto vegetal, a riqueza dos recursos hídricos e do património natural e cultural e a forma como se tem verificado o povoamento da região», partindo da determinação do capital endógeno, portanto da caracterização física e sócio-económica, e das potencialidades e constrangimentos, sem deixar de ter em conta os recursos exógenos mobilizáveis e as políticas adequadas, a desencadear[80].

 A ratio de um ordenamento do território sustentável impõe a construção de espaços regionais equilibrados em termo de criação do bem-estar das populações e do ambiente, conciliando-os, exigindo a inserção dos territórios interiores, periféricos e infradesenvolvidos, numa dinâmica de coesão total, europeia, peninsular e nacional, nas dinâmicas competitivas globais, criando espaços de equidade social, ambiental e territorial, com a utilização sustentável dos recursos naturais e incentivos à emergências de elementos territoriais inovadores[81], para efectivar uma melhor integração na economia mundial e assim levar à redução das assimetrias europeias e intra-estaduais[82]-[83].

Quadro I.4:Evolução da concepção material e instrumental política regional:

Fonte: DEL RÍO, C.; CUADRO ROURA, J.R. –«La importancia de los servicios a la producción en la nueva política regional». In Territorrios en transformación. Madrid:Feder, CSIC, 1994

Tendo presentes as orientações do ETE, as reflexões peninsulares em ordem à sua integração no ordenamento regional, pode seguir vários caminhos, segundo as formas de perspectivar «a integração da economia e do território nacional nas dinâmicas europeias e mundiais»[84]. Em teoria, vários cenários são concebíveis, com distintos modelos, adaptados às variáveis consideradas, desde o conservador, o evolutivo ou um renovador. RIBEIRO parte da consideração das variáveis da dinâmica de actividades e especialização, da inserção geo-económica e do sistema urbano e de organização do território, para a formulação de três cenários alternativos[85].

Os modelos do cenário da continuidade partem da ideia de inserir as regiões peninsulares na dinâmica autárcica, denotando apenas uma estratégia de reacção passiva aos desafios da integração europeia, subalternizando as regiões desfavorecidas aos interesses das desenvolvidas, e em termos estaduais, o território Português aos interesses dominantes em Espanha. Este cenário assenta, essencialmente, na valorização dos pólos industriais já existentes (sem preocupações de criação de novos pólos de especialização industrial), da floresta, investimento directo estrangeiro pontual e de média dimensão e  turismo de massas, europeização do mercado e, no caso português e das áreas desfavorecidas de Espanha, importância crescente do mercado ibérico, intensa exploração das complementaridades transfronteiriças, polarização urbana nas metrópoles, manutenção da urbanização difusa, com resistência ao desenvolvimento de redes ou eixos urbanos e criação de alguns pólos urbanos, designadamente nos corredores de aceso a Espanha com despovoamento rural.

Tendo presente os constrangimentos e as oportunidades em termos de território português, este cenário reformista, evolutivo, exigiria alguma inovação, participação da Administração e dos particulares em geral, valorização da pertença à Região europeia Atlântica e um papel activo no processo geral da integração da Europa. Assenta na desvalorização do peso relativo de certos pólos de especialização tradicional, valorização das indústrias agro-alimentares, apostas nas indústrias do automóvel, eléctricas, electrónicas e aeronáuticas, materiais de embalagem, artes gráficas, material escritório, serviços internacionais de turismo, teletrabalho e «forte dinâmica de ‘clausterização’ da economia», exploração de complementaridades com todas as regiões de Espanha, com maior utilização por Portugal dos portos marítimos, nas relações com Europa[86], importância da IDE, forte investimento português no exterior, designadamente na península, nos sectores do cenário I e electricidade, ambiente e redes de transportes, estruturação urbana do litoral e expansão das áreas metropolitanas, desenvolvimento rápido de cidades médias com efeitos polarizadores tendo em conta os macrocorredores urbanos das «novas» áreas metropolitanas ampliadas e redinamização de certas zonas interiores bem colocadas (IP2).

O cenário da construção de novas soluções, visando o desenvolvimento equilibrado do território nacional, o III, na formulação de RIBEIRO, pressupõe uma discriminação positiva a favor das regiões menos desenvolvidas. Basta referir que em termos de distribuição da despesa pública per capita tem sido favorecida, no continente, a região mais desenvolvida, que é Lisboa, aumentando-se, assim, as assimetrias regionais (no período de 1994-98, na região de Lisboa e Vale do Tejo, ela atinge 225 mil escudos,  enquanto  no Alentejo, rondou 177, no Centro, 174 e no Norte, 142)[87]. Este cenário apontaria para a inserção do território numa Grande Região Metropolitana Europeia e exige uma forte inovação nas tecnologias de informação, um maior esforço de diversificação industrial para sectores dinâmicos a nível mundial (electrónica, comunicações, material saúde, aeroespacial, com pólos de especialização; novos veículos urbanos, aproveitamento da energia solar, com atracção de investidores estrangeiros e dinamização das pequenas e médias empresas; maior interacção com as regiões peninsulares, diminuição investimento das grandes empresas nacionais no estrangeiro, IDE no terciário e indústrias inovadoras, acentuar da internacionalização, funções geoeconómicas reforçadas nos transportes, utilização do ciberespaço, sistema urbano português transformado em factor de aglutinação do Sudoeste europeu da Região Atlântica; expansão das duas áreas metropolitanas portuguesas, com a internacionalização e articulação das grandes metrópoles Lisboa-Setúbal e Porto-Braga, organização em redes das cidades litorais ligando as metrópoles, desenvolvimento de eixos urbanos interiores articulados, com dinamização turística[88] e esbatimento das assimetrias. O resultado seria «competitividade nacional, afirmação regional e bem-estar individual»[89].

Segundo refere o Relatório do Estado do Ordenamento do Território de 1997, Portugal apresenta já alguns corredores de desenvolvimento em consolidação, com fortes investimentos designadamente em transportes[90], em território nacional (corredor nacional, seguindo o eixo Guarda-Covilhã-Castelo Branco, junto à fronteira al longo do IP2), peninsular (eixos galaico-português, pela maior parte do litoral; Faro-Sevilha, pela orla costeira algarvia) e mesmo europeu (eixos Portugal-Irun, pelo IP5; Lisboa-Madrid-França, pela fronteira de Segura) [91].

Mapa I.4: Actual distribuição dos usos do solo europeu

Fonte. Citada, apud ETE, oc, p.81.

Em termos de desenvolvimento regional e política regional, de Desenvolvimento Regional, exige-se a «formulação e implementação da política regional e dos planos», que lhe dêem tradução, dado que há «dificuldades que se levantam às políticas de âmbito nacional em face da existência de regiões-problema»[92] e afirma-se a «necessidade, generalizadamente, sentida de dar concertação e eficiência às acções de política global e política sectorial[93], e de criar uma base espacial integradora para as próprias acções da política urbana»[94].

Uma planificação integral, incidindo globalmente num dado territorio como um todo, perspectivada para o ordenar com preocupações de desenvolvimento económico mas também de sustentabilidade.

Neste sentido, como refere SOTELO NAVALPOTRO, a planificação integral é aquela que efectua a «definición y concreción de una racionalidad global que haga coherentes las actuaciones sociales con las estructuras ecosistémicas, en que se insertan».

Em termos de planificação integral, o «desarrollo y medio ambiente son dos aspectos del proceso armónico entre sociedades y naturaleza como integrantes de un mismo sistema. Cobra, por tanto, relativa importancia, lo que da en denominarse como ‘eficiencia integral del sistema’, base y fundamento de la ordenación territorial en su conjunto.[95]» 

A eficiência ou a produtividade do território, «marcada por su capacidad para producir, de forma más o menos permanente, materiales o energías que puedan ser utilizados pare satisfacer las necesidades de bienes y servicios, consecuencia del proceso social de desarrollo, servirá de base a la productividad del propio subsistema económico».

Para integrar o desenvolvimento económico e social com a manutenção dos processos ecológicos -desenvolvimento auto-sustentado – exige-se a directriz fundamental da planificação integral, de tal  modo que, para conseguir esta integração importa balizar o modelo territorial dentro de um processo dinâmico, integral e de ordenamento global, harmónico com o modelo de desenvolvimento escolhido e com a «’situación ambiental’»[96].

No que diz respeito à relação entre a política regional europeia e a regionalização, há que referir que a Política Regional Europeia está ligada à ideia de regionalização, descentralização e de desenvolvimento regional. E, há quem mesmo quem considere que, no futuro, a União Europeia não deverá ter como centro fundamental de organização do poder os Estados-Membros, mas sim os Estados federados e as Regiões autónomas e administrativas. A ser assim, isto significa que uma verdadeira política regional não pode ser separada do processo de transferência do exercício de uma certa «soberania» do nível central para o regional e local[97]. A descentralização pressupõe a distribuição do poder pelos três níveis territoriais clássicos: o central, o regional e o local. Esta fórmula admite a existência de um espaço-região, com a delimitação clara das atribuições e competências  para cada um dos níveis que estiverem ou vierem a ser definidos. Torna-se evidente, que o desenvolvimento regional exije capacidade de decisão ao nível regional e local, de acordo com o princípio geral, vigente em todo o espaço da União, da subsidiariedade. Por outro lado, deve dispor de mecanismos de planeamento e programação suficientemente operacionais para a tomada de medidas adequadas ao progresso da respectiva região[98]. Já a regionalização, enquanto processo de decisão de um território autónomo, com poderes supra-administrativos, não tem sido considerada como objecto de valor e necessidade constantes e generalizáveis. Requer que o Estado aceite organizar diversos domínios governamentais de actividade, com uma organização do território eficaz e democrática[99]. Porém, as dificuldades em «dividir» o país em regiões, em alguns casos não devem pesar no processo institucional de regionalização[100]. Em todo o caso, e seja por que via for, o que se deve pretender é, essencialmente, potenciaros seguintes objectivos: a)-combater os desequilíbrios espaciais ou assimetrias regionais; b)-aproveitar os recursos e potencialidades endógenas das regiões; c)-promover o ordenamento do território e assegurar as respectivas condições ambientais; e d)-garantir a ampliação da participação dos cidadãos na resolução dos seus problemas[101]. Contudo, e apesar dos vários objectivos propostos, a realidade brinda-nos com a existência de regiões que estão menos desenvolvidas do que outras[102].

Assim sendo, torna-se imperativo levar a cabo acções adequadas de apoio ao seu desenvolvimento, fundamentalmente na sua ajuda à dinamização das condições endógenas e ao aproveitamento das suas especificidades. As regiões insulares, devido ao facto de estarem separadas do Continente, enfrentam à partida, um forte isolamento, pelo que as mesmas devem ser alvo de especial atenção por parte da política Regional, especialmente ao nível da melhoria das acessibilidades e na valorização dos elementos naturais que normalmente as caracteriza. Também às regiões fronteiriças deve ser dada atenção, na medida em que as mesmas tornam-se decisivas para uma Europa sem fronteiras e para uma perspectiva transnacional do desenvolvimento regional. Por último, há que considerar que as regiões rurais necessitam uma acção muito activa, caso se queira continuar a manter um mínimo de ocupação humana[103], um dado mundo rural-humano tradicional. Em resumo, tornou-se claro que a construção de uma Política Regional no seio da Comunidade Europeia não pode ficar cingida aos órgãos da mesma, ela também passa pelos próprios Estados-Membros e Regiões, que têm que levar a cabo acções internas, de modo a que se alcance a tão almejada harmonização, que se trilhe pela convergência. O objectivo da convergência tem como pressuposto a redução das disparidades inter-regionais, na medida em que constitui uma condição para o sucesso da União. Por seu turno, a convergência implica uma evolução coerente do poder económico, de forma a que se alcance o bem-estar global. Traduz essencialmente a situação de que se vive num mundo internacionalizado, ou seja, a consciência de que o que acontece num país acaba por se repercutir noutros. Há ainda a realçar que o regionalismo e a integração europeia não constituem processos divergentes, antes coincidem. Ambos os processos são necessários para aproximar a Comunidade aos cidadãos e para assegurar uma participação futura nas políticas da União Europeia[104]. As principais oportunidades para uma participação efectiva das regiões no processo de tomada de decisão da União Europeia, estão directamente relacionadas com a remoção de divergências entre as suas actuais posições (divergentes)[105]. As políticas a adoptar têm que ter em atenção os novos problemas que o desenvolvimento regional acarreta, nomeadamente a nível do ambiente, do ordenamento do território, desemprego e utilização de recursos naturais[106]. Apesar de Portugal ser um país pequeno, está muito longe de ser um país homogéneo. É um dos Estados-Membro da União Europeia que, apesar de ter as suas fronteiras estabilizadas há mais tempo, possui uma das mais ricas diversidades regionais[107].

O desenvolvimento harmonioso é o primordial objectivo da instituição das regiões administrativas, pois elas estão vocacionadas para actuar nos domínios do planeamento, da programação das políticas públicas e da afirmação das potencialidades regionais[108]. Ora, a meta subjacente à criação das regiões administrativas é precisamente o aumento da eficiência do Estado, na medida é que tal permite tornar as decisões mais céleres, mais participadas e mais próximas dos destinatários[109].

As regiões administrativas, a criar em Portugal, por previsão constitucional, terão de constituir autarquias locais de nível intermédio, entre o Estado e os municípios, vocacionadas para intervir ao nível do planeamento[110] e da definição das prioridades de actuação do sector público em cada uma das regiões[111]-[112].

Estrategistas, como VÍRGÍLIO DE CARVALHO, têm afirmado que, em Portugal, uma regionalização que responda às suas necessidades, no momento presente, pode aumentar a capacidade nacional de influenciar os acontecimentos exteriores que lhe dizem respeito, e que portanto lhe interessam, e, dessa forma, poder vir a ser suficientemente dono do seu próprio destino[113] .

A verdade é que, pese a aprovação por unanimidade parlamentar, em meados da década de noventa, quase trinta anos após a vigência da Constituição, tal não foi ainda cumprido, e pelo resultado do referendo sobre o tema, não foram ainda criadas as condições políticas e funcionais necessárias para cumprir aquele que é um dos seus imperativos: a criação das regiões administrativas ou autárquicas[114]. 

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