GOVERNO MUNICIPAL: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DIREITO AUTÁRQUICO (Lições. Ano Lectivo 2007/2008)

Fernando Condesso, Catedrático de Direito Administrativo, Professor de Administração Autárquica

índice

Introdução3

I-Introdução e fundamentos doutrinais13

1.1.Noção doutrinal de autarquia e de direito autárquico13 

1.2.A inexistência de regiões autárquicas e a questão da regionalização administrativa15

1.3. Gestão autárquica e principio nomocrático17

II-Os princípios da autonomia, unidade nacional e solidariedade interterritorial. Aproximação aos conceitos de autonomia local19

III-A origem histórica das autarquias 32

IV-Traços estruturantes das organizações autárquicas39

V-Características gerais da administração autárquica44

VI-Criação de novos municípios 48

VII - Atribuições autárquicas51

7.1.Considerações gerais. Princípio da generalidade51

7.2. Cooperação técnica e financeira58

7.3. Nova delimitação das atribuições60

A)- Equipamento rural e urbano60 

B)- Energia61

C)- Transportes e comunicações61 

D)- Educação62 

E)- Património, cultura e ciência63 

F)- Tempos livres e desporto64

G)- Saúde65 

H)- Acção social66

I)- Habitação67 

J)- Protecção civil67 

L)- Defesa do consumidor68

M)-O planeamento local e a promoção do desenvolvimento68

N)- Ordenamento do território, urbanismo, ambiente e defesa do património cultural72 O)-Saneamento básico 74

P)-Polícia municipal81

Q)- Cooperação externa 97

VIII - Organização do poder autárquico e competências dos órgãos municipais117

8.1.Organização do poder autárquico117

8.2.As competências dos órgãos autárquicos 118

8.2.1.Competências dos órgãos municipais118

8.2.2.Competências dos órgãos das freguesias129

8.2.3. As atribuições e competências dos órgãos das regiões administrativas135

IX- Democracia representativa, democracia directa e instituto do referendo139

X - Poderes de auto-organização autárquica145

XI - Publicidade e transparência dos actos da administração autárquica 151

XII -Tutela estadual sobre o poder local, dissolução dos órgãos e perda dos mandatos152

XIII - Finanças das autarquias157

XIV - Direito empresarial público infra-estatal163

XV - Associações intermunicipais171

XVI – Lei tutela administrativa182

INTRODUÇÃO

Os temas pertinentes sobre Administração autárquico seria tanto extenso, que não se coadunaria com um curso semestral nem com as limitações decorrentes do facto de se tratar de matéria não autónoma, mas inserida no programa global de uma cadeira de direito administrativo, mesmo que anual.

A selecção obrigou a isolar, na teoria da organização do poder local, as questões relacionadas com a sua organização e as atribuições dos vários tipos de autarquias. Como se repartem as tarefas autárquicas e qual o sistema de controlo das autarquias?

Importa começar por referir, por um lado, que as noções fundamentais de enquadramento nomocrático da Administração pública, aplicáveis em geral à Administração autárquica, quer do direito da organização (especialmente as questões referentes às atribuições e competências, delegação de poderes, tutela governamental sobre as autarquias e princípios constitucionais aplicáveis), quer em termos da teoria e direito da actividade administrativa, seu procedimento e respectivo contencioso (temática em que é incontornável a apresentação das matérias essenciais da teoria geral do direito administrativo), tal irá ocorrendo paulatinamente à medida que o desenvolvimento dos tópicos autárquicos o justificarem, como pressuposto da compreensibilidade das matérias em causa. E, por outro, entendemos ser de grande importância, em ordem a enquadrar a nomocracia e a nomologia autárquica, tecer considerações gerais sobre o direito autárquico, a sua nomogénese (direito internacional, direito comunitário e direito interno), a hierarquia das normas de aplicação autárquica e as consequências ou efeitos directos da existência do direito comunitário (ou seja, as incidências que possam ter algum especificidade ou interesse maior, que aconselhe o desenvolvimento de alguma matéria, como o dos contratos administrativos; normas aplicáveis às autarquias; e eventualmente outros, como o das ajudas económicas das autarquias face ao direito da concorrência; o recrutamento de pessoal não dotado de prerrogativas de autoridade, os efeitos indirectos do direito comunitário ao nível do financiamento dos equipamentos colectivos e da reforma dos fundos estruturais; o pousio de terras aráveis; a harmonização fiscal; a abertura dos mercados financeiros; a acção exterior das autarquias). Só, depois, se passará a referir e analisar em concreto as atribuições genéricas das autarquias, e especificamente as dos municípios, freguesias e futuras regiões autárquicas, aquelas constantes da Lei n.º169/99 e da Lei de Transferências (juntamente com a legislação que a tem vindo a efectivar), a Lei n.º159/99e depois abordamos as competências dos diferentes órgãos destas entidades.

Quanto ao controlo estadual dos actos de gestão autárquica, temos a tutela governamental sobre as autarquias concebida como uma tutela inspectiva da legalidade, nela desempenhando papéis essenciais a Inspecção-Geral de Finanças, a Inspecção-Geral do Equipamento e do Ordenamento do Território e os Governadores Civis. E os tribunais, desde logo, o Tribunal de Contas. Além disso, a consagração geral do direito de livre acesso aos documentos detidos pela Administração autárquica serve também ao objectivo da fiscalização (pública) da sua actuação.

Matéria de fundamental importância em termos de atribuições e de desenvolvimento da gestão, tem que ver com a delimitação e coordenação das actuações da Administração estadual e local em matéria de investimentos públicos, não só a actual lei em vigor, de transferência de atribuições, a Lei 159/99, como outra legislação, designadamente a da abertura de sectores autárquicos à participação de capitais privados (águas para consumo público, efluentes, resíduos sólidos e urbanos).

No âmbito da teoria da intervenção autárquica, qual a sua tipologia? O que e que princípios regem a gestão circunscritiva, incentivadora (subsidiadora), prestadora, conciliadora, sancionatória, programadora e planificadora autárquica? Quais os limites do poder ciscunscritivo? Que actividades competem à polícia municipal? O que são as restrições de utilidade pública e servidões administrativas? Qual o poder regulamentar autárquico, designadamente no domínio dos direitos fundamentais? Quais os limites da gestão subsidiadora? E aproveitando, qual o regime de endividamento, da contracção de empréstimos? Em face do poder autárquico de ordenação social, quais os limites das molduras sancionatórias? Qual a principiologia da gestão autárquica? E quais as formas de gestão autárquica?

Os modos de gestão dos serviços públicos passam por soluções de gestão directa e indirecta, por serviços municipalizados ou por instituições particulares, designadamente pela transferência de tarefas para «ONG».

No domínio da gestão dos meios, há que tratar da organização, funcionamento e planeamento: a organização e funcionamento dos serviços técnico-administrativos das autarquias; a função dos planos de actividades municipais. E as estruturas de gestão dos serviços autárquicos: os meios humanos e financeiros.

Quanto aos recursos humanos, a racionalização dos recursos humanos: identificação de pessoal disponível, seu destino (transferência, medidas excepcionais de descongestionamento da função pública, aposentação voluntária, pré-aposentação, desvinculação com indemnização, licença sem vencimento por tempo indeterminado); o enquadramento da segurança, da higiene e da saúde no trabalho; a função pública e o estatuto dos funcionários municipais; o novo regime de constituição da relação jurídica de emprego privado; a nomeação (por tempo indeterminado ou em comissão de serviço, forma, situações de sujeição a Visto do Tribunal de Contas, a aceitação e a posse) e o contrato (de provimento - em geral com processo de selecção sumário; ou contrato a termo certo - selecção, prazo e renovação); os contratos de tarefa e de avença na Administração; sanções para actos de provimento: nulos ou inexistentes; a modificação da relação: nomeação em substituição; a transferência, permuta e requisição; a extinção da relação: causas de extinção (morte, pena de expulsão, desligação do serviço para efeitos de aposentação, exoneração de funcionário, e rescisão e renúncia com pré-aviso nos contratos; acumulação com outras funções públicas ou privadas; regime de recrutamento e selecção de pessoal autárquico: tipo de concurso (interno geral ou condicionado e externo, júri do concurso; aviso de abertura e seu conteúdo; apresentação de candidaturas, prazo de apresentação, instrução do requerimento de admissão a concurso, prazo de validade do concurso, requisitos da admissão, métodos de selecção, seus objectivos e aplicação, apoio à preparação dos candidatos, classificação final, publicação da lista, recurso a entidades estaduais; recurso da acta com lista de classificação final; concurso de processo especial e suas fases; competências; sanção para concursos irregulares, provimento, restituição e destruição dos documentos de instrução do requerimento), o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes na AA: princípios gerais (direito à remuneração, estrutura indiciária, remuneração base - remuneração de categoria e remuneração de exercício, remuneração horária, opção de remuneração; prestações sociais, suplementos, descontos, princípios gerais sobre carreiras (promoção, mobilidade, progressão, formalidades); estrutura de carreiras e categorias, formas de provimento, intercomunicabilidade vertical; classificação de serviço na função pública; o estatuto do pessoal dirigente autárquico: cargos, discrição de funções, regime remuneratório excepcional, classificação de serviços municipalizados, equiparações e restituição de quantias recebidas em violação das normas. E as incompatibilidades e impedimentos. O processo disciplinar; o estatuto dos bombeiros e da polícia municipal. Quanto aos concursos públicos na contratação autárquica, importa referir os princípios gerais da contratação autárquica, os principais tipos de contratos administrativos, a contratação por concurso aberto, concurso selectivo e por negociação; as empreitadas, fornecimentos e concessões de exclusivos, obras e serviços públicos; a construção, exploração e gestão de sistemas multimunicipais: de captação  e tratamento de água para consumo público atribuídos por concessão; de recolha, tratamento e rejeição de efluentes; a concessão de exploração e gestão de sistemas multimunicipais dos resíduos sólidos e urbanos; o acesso a capitais privados às actividades de captação, tratamento de rejeição de efluentes e recolha e tratamento de resíduos sólidos; realização de despesas com empreitadas de obras públicas e aquisição de serviços e bens e contratação de prestação de serviços, locação e aquisição de bens móveis. Quanto aos meios financeiros, as finanças locais, o modelo orçamental e contabilístico, o poder tributário, a arrecadação de receitas e a realização de despesas , os empréstimos municipais.