§4. AS FUNÇÕES E PODERES DO ESTADO

1.No que diz respeito à relação entre a Administração e as Funções do Estado, importa expor as diferenças detectáveis nas diferentes Funções, fazendo-se perceber que a actividade administrativa se distingue das outras actividades do Estado.

E, desde logo, da actividade legislativa ou normativa. Com efeito, o legislador faz leis, regras gerais e abstractas que regem toda a comunidade nacional. A Administração, pelo contrário, vem assegurar a gestão dos serviços, a gestão das actividades colectivas: vem, portanto, administrar.

A Administração é, assim, não uma actividade esporádica, nem uma «tarefa geral», mas aparece como uma actividade contínua.

Realiza-se na actividade concreta de resolução dos problemas que implicam a Comunidade, v.g., da falta de água, da falta de médicos, da falta de estradas, da falta de hospitais, da falta de saneamento básico, etc., instalando e fazendo funcionar os serviços adequados para o efeito…

2. E a actividade administrativa também se distingue da actividade jurisdicional. Esta actividade passa por aplicar, provocadamente, a lei ao caso concreto. A actividade jurisdicional só é exercida quando há conflito. Pelo contrário, a Administração Pública age por si própria, não precisa que surja qualquer tipo de conflito. A função do juiz é aplicar a lei à situação concreta. A Administração também aplica a lei, e está submetida a esta. Mas se a Administração só agisse quando houvesse conflito, teria em mãos uma situação de conflito constante. A sua tarefa é executar o direito. Ela age no quadro do direito, mas não age para fazer respeitar o direito; age porque é obrigada a respeitar o direito, mas só o respeita, agindo, por hetero ou auto-iniciativa (procedimentos de iniciativa particular ou oficiosa).

É mais difícil distinguir a Administração e Governo. Governar é tomar as decisões essenciais que dizem respeito ao futuro da Comunidade que o Governo, órgão superior da Administração, dirige. A Administração é o gerir do dia-a-dia, a satisfação diária das necessidades colectivas.

É difícil saber os limites onde acaba o governar e começa o administrar, e vice-versa, porque, muitas vezes, estas duas actividades estão nas mãos das mesmas pessoas.

A actividade administrativa possui um alcance jurídico global, a actividade governativa desenvolve-se num plano tido como apenas sujeito aos enquadramentos mínimos do direito político, constitucional.

3.O Parlamento tem um papel essencial em relação à Administração. A sua acção legislativa enquadrará a lei, define as balizas, os limites da lei. Diz o que se pode fazer.

Muitas das leis do Parlamento têm um carácter verdadeiramente administrativo, pois estão dirigidas directamente à Administração.

Não é o Parlamento que organiza e estrutura o Governo, matéria sujeira a reserva de Decreto-Lei governamental, mas os seus fins e os seus meios aparecem expressos nas leis, desde logo, do Parlamento.

3.No entanto, o Governo também cria leis, não chamadas propriamente leis (como as do Parlamento), mas os chamados decretos-lei.

Em Portugal, o Governo nunca pode legislar sobre certas matérias, independentemente de ter sempre o poder de iniciativa legisaltiva ordinária.

São as matérias de reserva absoluta da competência do Parlamento, em que só a Assembleia da República pode aprovar leis sobre elas e as matérias de reserva relativa, em que também só o Parlamento legisla sobre elas, mas em que pode autorizar, com um conteúdo pré-definido por ele, que o Governo o faça, dando-lhe tal poder em termos balizados para o efeito.

Mas, depois, existe todo um campo imenso de competências concorrenciais. Temos pois que em Portugal, uma função legislativa que, sem a existência de uma duploa Câmara, é bicéfala, por também estar em geral nas mãos do executor das leis, que assim concentra excessivo poder.

E há, também, como já foi referido, um domínio, que é de poder legislativo exclusivo do Governo, através da denominada Lei Orgânica do Governo (decreto-lei que diz quantos ministérios e secretarias de Estado há, além doutros elementos de macro-emqudramento deste órgão, normalmente com normas sobre habilitação de delegações ministeriais, etc.).

Este Decreto-Lei, que resulta duma competência única do governo, não é passível de alteração por ratificação parlamentar.

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4.Uma das funções do Parlamento é controlar a actividade do Governo.

A Administração, hoje, toca em todos os aspectos da nossa vida.

Antigamente, a Administração estadual só tratava dos exércitos, diplomacia, polícia e Finanças Públicas.

Eram os órgãos municipais que, em termos de entidades públicas, mexiam em tudo o resto: ensino, transportes, estradas, etc..

Só a meio do século XIX é que se foram criando ministérios em áreas de importância nacional recente, desde o ministério de obras públicas, os ministérios da educação, etc.. Estas funções ficaram a ser um problema do executivo central.

Com isto, os municípios foram ficando despidos das suas antigas funções. As Câmaras ficaram apenas com a responsabilidade de decidir sobre as questões ditas de «interesse local».

Os assuntos de maior importância, e que se entendeu que só seriam bem resolvidos a nível nacional, passaram a ser resolvidos ao nível superior do Estado.

É fundamental que a Administração, que está nas mãos do Estado, seja controlada e essa é uma das funções do Parlamento, que o faz, pelo menos, através da fiscalização do Governo.

5.Nem sempre são os parlamentos ou os governos que criam o direito administrativo.

Em França, por exemplo, foram os juízes que o foram criando.

A «actividade jurisdicional» e, no plano da sua teorização, a doutrina, tiveram aí um papel essencial.

6.O funcionamento da Administração Pública está dependente organicamente dos órgãos da Administração Pública.

Os serviços preparam as decisões, depois executam-nas, cabendo aos chefes dos serviços, os órgãos da Administração, por contraposição com os serviços, a competência para tomar decisões.

Todas as tarefas administrativas são do encargo da própria pessoa colectiva (o Estado, região autónoma, município, etc.). No entanto, cada vez mais, o Estado se tem apoiado na actividade dos particulares, aos quais concede (ou para os quais delega) o poder de exercício de tarefas da Administração.

Os particulares passam, então, a desempenhar tarefas da Função Administrativa, assumindo-se organicamente, nesse âmbito em que o fazem, como entidades de Administração pública.

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